黄荷
He HUANG
通讯作者:
收稿日期:
2015-12-23
修回日期:
2016-05-12
网络出版日期:
2017-05-15
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2017 《北京大学学报(自然科学版)》编辑部 《北京大学学报(自然科学版)》编辑部 所有
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摘要 通过问卷调查的形式, 研究北京市居民对环境影响评价公众参与的认知度, 包括对环评公众参与的了解程度、参与积极性、理性情况和最关切问题等方面。对 1043 份有效问卷的统计分析结果表明: 目前北京市居民对环评公众参与的认知度相对较高, 超过半数居民对环评公众参与有所了解, 参与积极性较高, 能够理性看待环评结论, 但仍有较大提升空间。从信息处理和信息反馈两个角度提出完善我国环评公众参与制度的具体建议, 以期切实提升环评公众参与的有效性。
关键词：
Abstract The cognition of EIA (environmental impact assessment) public participation among Beijing residents was studied through questionnaire, including their understanding degree, positivity of participation, rationality, and the issue they are concerned about most. The statistical result of 1043 valid questionnaires reveals that, currently, Beijing residents’ cognition on EIA public participation is relatively high, as more than half of them understand EIA public participation to a certain extent, showing their positivity or rationality of participation, but there is still much room for improvement. Some specific proposals are raised from two aspects, comment processing and feedback, so as to improve the effectiveness of EIA public participation in feasibility.
Keywords：
环境影响评价(以下简称环评)指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估, 提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施, 建立跟踪监测的方法与制度。国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环评[1]。最早实施环评制度的是美国, 1970年实施的《国家环境政策法(NEPA)》确立了对联邦行动的环境影响报告书审查制度, 其中就有完整系统的公众参与设计。公众参与贯穿始终, 有助于保持更高的透明度和建立更广泛的政府问责机制[2]。我国的《环境保护法》和《环境影响评价法》也对公众参与有明确的要求, 环评公众参与一般包括公开环境信息和征求公众意见两方面工作, 应实行公开、平等、广泛和便利的原则[3]。
公众参与作为环评工作中不可或缺的一个步骤, 是在项目建设和城市发展过程中维护公众知情权和保障公众环境权益的重要手段, 有利于提高决策质量和规划项目的可接受性以及环评制度的有效性, 同时能将潜在的社会冲突显现化, 使之得到及时的识别和解决[4]。公众参与有效除了有完善的制度和程序保障、及时透明的信息公开、畅通便捷的意见表达渠道和决策后沟通机制作为条件以外, 参与的公众对环评的认知度(即公众对环评公众参与的认识知晓情况)也是重要的影响因素[5,6]。环评公众参与的认知度来源于认知主体(即公众)的大脑对认知对象(即环评公众参与)的外部信息和相关经验的积累加工, 同时受到年龄、职业、文化程度等个体因素和情绪、意志、需求、动机等主观因素的影响[7]。作为参与主体, 公众对环评公众参与的认知度在很大程度上决定和反映了环评公众参与工作的有效性, 进而影响环评制度的有效性。
随着近年来公众环境维权意识的觉醒, 一些建设项目的争议及安全事故的发生使得环评制度遭受信任危机。2015 年 1 月 1 日施行的修订后的《中华人民共和国环境保护法》强化了环保部门进行环评审批的权力, 修正了环评制度中的一些瑕疵, 同时将公众参与在环保工作中的地位提升到新的高度。在此背景之下, 探究公众对环评公众参与的认知度, 包括了解程度、参与积极性、理性情况和关切的问题等, 有利于引导公众更加积极、理性地参与环评; 同时, 可以发现环评公众参与在现实工作中存在的问题, 进而通过提高环评工作的有效性与合理性, 为环评制度的设计与健全提供思路。
通过问卷调查的方式, 以北京市居民为调查对象, 探究公众对环评公众参与的认知度。问卷遵循简明、易懂、避免倾向性的原则设计, 主要从居民对环评公众参与的了解程度、参与积极性、公众理性和最关切的问题等几个方面设计调查问题。
依托建设项目环评发放问卷, 通过 10 家环评单位, 在 2014年 6—9 月进行公众参与问卷调查的同时一并发放调查问卷。发放问卷 2000 余份, 回收有效问卷1043份。
问卷调查的样本特征分布情况见表 1。调查对象涵盖北京市各类人群, 样本特征比例结构合理, 符合城市居民构成和北京的城市发展特点, 具有较好的代表性, 满足研究需求。
表1 调查对象样本特征分布情况统计
Table 1 Statistics of the distribution of survey sample’s characteristics
用列联表分析检验各项问题的统计结果与样本特征之间的相关性, 各项卡方值及其在0.05显著水平下的临界值见表2。
表2 受访者对环评公众参与的认知与样本特征的相关性分析
Table 2 Correlation analysis of cognition on EIA public participation and sample’s characteristics
从表 2 可知, 受访者性别与各项问题调查结果的相关性均不显著; 而年龄除对了解程度一项有稍为显著的相关性以外, 对其他调查结果也无显著相关性。居民对环评公众参与的认知情况与其文化程度、居住地和职业显著相关。
我国目前针对环评公众参与的研究主要集中在理论与制度方面, 而通过调查进行的实证研究较为缺乏。相对宽泛的、针对环境意识[8]或公众参与态度[9,10]等的调查研究较多, 其中关于样本特征与环保意识或公众参与态度的相关性莫衷一是, 这可能与调查范围和调查内容的不同有关。
了解环评公众参与是做好环评公众参与的重要前提, 是环评公众参与有效性的保障。统计结果表明, 13.8%的受访者表示很清楚地了解环评公众参与, 这部分居民的环保意识与知识水平相对较高; 58.2%的受访者表示知道一些, 对环评公众参与处于一知半解的状态, 这与近年来环评相关事件频发成为社会热点有关; 28.0%的受访者不了解环评公众参与, 这类居民容易对环评产生误读, 在一定程度上埋下由环评引发社会矛盾的隐患。总体而言, 目前北京市居民对环评公众参与的了解程度较高, 但对公众的宣传工作仍有提升空间。
进一步分析受访者对环评公众参与的了解程度与各项样本特征之间的关系, 发现北京市居民对环评公众参与的了解程度与文化程度、居住地和职业3 项指标显著相关。在文化程度方面, 对环评公众参与“很清楚”的人数比例随受访者群体文化程度的提升而升高, 特别是在文化程度初中以下的受访者中该比例明显较低, 仅有 4.7%, 而在硕士及以上学历的受访者中该比例高达 21.1%。在居住地方面, 城区受访者中选择“很清楚”和“不了解”的人数比例均高于郊区, 而郊区受访者中对环评公众参与一知半解的人数比例明显高于城区。在职业方面, 技术人员对环评公众参与的了解程度明显高于其他职业的受访者, 选择“很清楚”的比例高达 25.2%, 这可能是由于技术人员文化程度相对较高导致的。
公众对回访与信息反馈的支持与否反映其对环评公众参与的积极程度, 由于是二次参与, 故而接受回访的意愿比首次参与的意愿更能体现受访者的参与积极性。统计结果表明, 65.5%的受访者表示支持环评公众参与之后的回访工作, 表现出对环评公众参与较高的积极性, 这有利于向公众反馈和解释其所提意见和疑虑, 实现与公众之间真正意义上的信息交流; 34.5%的受访者可能出于怕麻烦、缺乏信任或保护隐私等方面的考虑不支持回访, 说明仍有较多居民对环评公众参与的积极性实际上并不太高, 这会在一定程度上影响环评结果的有效性与合理性。
根据倪海晨[11]的研究, 上海市有六成居民面对建设项目环评公众参与调查时选择“不感兴趣, 回避相关调查”和“敷衍了事”, 只有四成居民愿意“主动配合认真参与”。可见, 与上海市的调查结果相比, 北京市居民对建设项目环评公众参与的配合度与积极性更高。
问卷题目设定“建设项目采取环保措施后从环评技术上是可接受的, 但对受访者个人可能存在环境方面以外的影响”。面对此种情况, 可考察公众在环评公众参与过程中的理性情况。由调查统计结果可知, 54.0%的受访者在本题设定的条件下能够认清环评工作目的, 从环境权益的角度出发, 理性面对环评结果, 选择同意项目建设; 34.4%的受访者表示“仍不同意, 必须满足本人的要求”, 出于自身生活品质等方面的考虑, 坚持将自身利益维护到底, 对环评的认知或参与环评的出发点有误, 将环评公众参与的维权范围由环境权益扩展至各类个人权益, 这可能会成为相应的社会矛盾激化点; 另有11.6%的受访者表达了无所谓的态度, 说明有部分公众对环评缺乏关注或信任。
根据倪海晨[11]的研究, 在了解建设项目的信息时, 上海市居民中各有 50% 和 3%分别最关心“项目的建设是否会给当地造成环境污染”及“产生污染后, 采取的措施”, 这部分公众能够认清环评工作的目的; 另有 36%最关心“项目是否能改善居民的生活水平”, 11%最关心“项目的内容”, 没能抓住环评公众参与工作的重点。可见, 北京市与上海市居民在对环评的公众理性方面情况十分相似。
分析受访者环评公众参与时的理性情况与各项样本特征之间的关系, 发现北京市居民参与环评的公众理性与其居住地的相关性十分显著。城区受访者选择“不同意”的比例远多于郊区受访者, 而郊区受访者中选择“同意”的比例明显更高。这可能是由于北京城区居民比郊区居民的个人维权意识更强, 但在现阶段大部分公众对环评了解不充分的大背景之下, 这种较强的维权意识反而会由于“邻避效应”而导致参与环评时发生公众权滥用的情况。
环评公众参与曾经几乎是公众与决策部门之间唯一的“正规”交流平台, 以及参与决策的唯一有效途径。同时, 环评公众参与保护了公众的环境权益, 赋予其相应的知情权与参与权, 但《环境影响评价公众参与暂行办法》中对于权利与义务的规定并不对等, 缺少公众参与的门槛及参与过程中的约束。因此造成公众过度维权的现象时有发生, 并呈加剧之势。一些公众的诉求已超出环评的权责范围与环保行政主管部门的权限, 有些甚至造成不必要的损失和不良的影响[12]。
环评公众参与的内容融入了很多非环保因素和非理性因素, 成为一个不是仅靠环评就能解答的综合性难题, 但又是民主社会要求必须解答的。这种进退两难的境地需要政府各个部门通力合作, 完善相应制度建设(如社会稳定风险评估, 在规划阶段便提前引入公众参与程序), 以减少环评工作中的非理性因素干扰, 避免敏感性事件突发, 维护社会和谐稳定。
在环评的公众参与过程中, 公众最关切的问题可以反映在目前的环评制度下, 受访者认为最可能导致公众参与效果不佳的原因, 亦可从侧面反映面对环评公众参与, 公众缺乏积极性与理性的原因。由统计结果可知, 意见反馈是受访者关心最多的问题, 占 30.6%, “担心所提意见没有在环评文件中体现”体现了公众参与环评时希望自己的意见与利益得到重视, 也体现了公众对环评公众参与执行效果的不信任。其次, 24.2%的受访者最担心“看不懂环评文件的内容”, 这是由于环评工作的专业性导致的信息沟通障碍; 担心“没得到环评公众参与的通知”和“环评文件内容有误”的受访者分别占 20.9%和 19.2%, 前者体现出公众对信息公开的担忧以及信任缺失, 而后者则从某种程度上表现了对环评机构的不信任。5.2%的受访者选择“其他”。
倪海晨[11]的研究同样涉及类似的问题。在选择“公众参与的阻碍因素”时, 68%的上海居民首选“感觉自己发表了意见也不管用, 建设单位或政府不会采纳”, 28%“担心自己的个人信息泄露”, 3%表示“那是政府部门的事, 与己无关”。当被问及“目前的公众参与调查环节中需要改善的方面”时, 41%的上海居民最看重保护个人隐私, 28%认为需要“举办相关的公众意见咨询会”, 另有 18% 和 13%分别认为需要提高问卷质量和调查人员的专业水平。
环评公众参与过程中, 信息公开、意见调查和结果反馈这 3 个环节的重要性, 在针对北京与上海居民的研究中均得到体现。两地居民类似, 最担心的问题都是自己的意见得不到反馈与采纳, 反映出公众对参与环评意见调查的意义和有效性的质疑, 也反映了对环评公众参与制度流于形式的担心。另外, 对调查质量和环评机构水平的不信任程度虽然相对较轻, 但在两个研究中都明确涉及, 可见这也是今后完善环评工作的一个重点。
采用列联表分析检验各项问题调查结果之间的相关性, 各项卡方值及其在0.05显著水平下的临界值见表3。
从表 3 可知, 除了公众理性与关切问题两者之间没有显著相关性以外, 其他5组公众对环评公众参与的认知之间均显著相关, 尤以了解程度与参与积极性之间、公众理性与参与积极性之间、了解程度与关切问题之间这3组的相关关系最为显著。
表3 受访者对环评公众参与各项认知间的交叉分析
Table 3 Cross-analysis of each cognition on EIA public participation
不了解环评公众参与的受访者中参与积极性较高的比例远低于对环评公众参与有一定了解程度的受访者, 分别为 52.1% 和 70.7%。因此, 提高环评的公众参与积极性, 首先需要提升公众对环评公众参与的了解程度, 只有正确的认识环评及其公众参与制度, 公众才可能更愿意参与到环评工作中。
对环评公众参与很清楚的受访者最担心意见反馈的问题, 占 40.3%; 对环评公众参与知道一些的受访者对 4 项问题的关心程度比较平均, 但还是对意见反馈问题相对更为关切, 占 28.8%; 对环评公众参与不了解的受访者, 最关心的问题是看不懂环评文件内容, 占 35.3%。可见, 了解环评公众参与的居民相对更关注自己的意见能否得到采纳, 而不了解环评公众参与的居民在面对环评公众参与活动时, 可能存在一定不自信或畏难心理。
对环评公众参与积极性高的居民, 参与环评时的理性程度相对较强, 比例达 59.4%; 而积极性相对较低的居民更容易表现出“无所谓”的态度, 比例达20.3%; 参与积极性不同的群体中表现出非理性参与的比例无明显差别。可见, 公众通过环评公众参与争取环境权益之外的个人利益, 这种非理性心态与其参与积极性之间关联不大。因此, 为减少环评中公众权滥用的情况, 需从完善环评公众参与制度本身入手, 而不能仅依赖宣教工作提高公众的理性程度。
通过上述对问卷的统计分析, 得出如下结论。
1) 北京市居民环评公众参与认知度总体情况较好。目前北京市居民对环评公众参与的认知度相对较高, 分别有 72%, 65% 和 54%的受访者在对环评公众参与的了解程度、积极性、理性这三方面表现较好。但是, 缺乏了解、积极性和理性的居民仍有不少, 整体认知度还有较大提升空间。其中, 公众对环评公众参与的了解程度与文化程度相关, 文化程度越高的群体, 了解环评公众参与的人数比例越高。
2) 北京市居民进行环评公众参与的积极性仍待进一步提高。约 2/3 的居民对环评公众参与有较高积极性, 这便于环评单位与公众之间实现真正意义上的信息交流。但是, 仍有较多居民对环评公众参与缺乏积极性, 会在一定程度上影响环评工作的有效性与合理性。对环评公众参与有一定了解的居民中, 超过七成有较高的参与积极性, 这一比例明显高于对其不了解的居民。这表明, 通过宣教工作提高公众的了解程度, 有助于提升环评公众参与的积极性。
3) 部分居民参与环评的出发点尚需校正。超过半数的北京市居民能够理解环评工作目的, 理性面对环评公众参与, 但仍有约 1/3 的北京市居民对环评的认知或参与环评的出发点有误。与郊区居民相比, 这一不理性倾向在城区居民中更为明显。这是由于城区居民的个人维权意识相对更强, 但反而更易出现公众权滥用的情况。这是现阶段社会矛盾与社会管理冲突在环保方面的集中体现。
4) 意见反馈和信息沟通是北京市居民关心最多的环评公众参与问题。“担心所提意见没有在环评文件中体现”反映公众参与环评时希望自己的意见与利益得到重视, 也反映公众对环评公众参与执行效果的不信任, 其中了解环评公众参与的居民相对更希望自己的意见得到采纳。对“看不懂环评文件内容”的担忧是由于环评工作的专业性导致的信息沟通障碍, 尤其是不了解环评公众参与的居民, 在面对环评公众参与活动时更易出现不自信或畏难的心理。
北京市作为我国的政治、经济、文化中心, 居民的文化程度与环境意识比全国平均水平更高, 但北京市居民进行环评公众参与的积极性与理性依旧不足。公众对自身在解决环境问题中的作用和定位并不明确, 如不涉及自己的根本利益, 很难将自己的独立立场充分表达出来[13], 因而难以从真正意义上通过公众参与实现对政府决策和政策执行的有效监督。概括而言, 我国公众的环境素养对目前严峻的环境形势还不适应, 民主参与环评的理念还没有深入整个社会的公众心理。
分析导致这种现状的原因, 一方面, 是由于我国实行“自上而下”为主的管理体制, 呈现“强国家, 弱社会”的特点; 另一方面, 目前我国正处在社会经济的转型期, 同时也是环境高度敏感时期, 在历史惯性与经济竞争的裹挟下, 各种利益分化和冲突不断发展, 具体到环评公众参与的问题上, 则体现出政府依赖特征较强、参与程度较低、参与效果较差的现状[14,15]。加之在制度层面又欠缺完善的保障与监管, 使得公众在参与环评时面临信息不对称、参与阶段不完全等诸多障碍, 导致公众对环评公众参与制度、环评机构和政府主管部门都缺乏信任, 参与环评时则缺乏足够的积极性与理性, 进一步降低了环评公众参与的有效性, 形成恶性循环。
为提高环评公众参与的有效性, 需从制度设计与落实的角度切断这一恶性循环, 从信息处理机制和信息反馈机制两个角度分别提高公众的理性程度与信任程度。
环评公众参与作为一项正式的意见征询工作, 需要公众尽量科学、客观、理性地梳理相关材料和发表意见, 这就要求公众具备一定的知识基础。当今我国公众的环境意识和维权意识很强, 但由于环评公众参与制度对公众权利与义务的要求尚不对等, 公众过度维权现象时有发生; 且公众本身存在环境素养的差异, 在环境保护与经济发展及自身利益的认识上存在一定差距, 较难形成集中的意见, 影响环评公众参与的有效性[16]。因此, 除了通过宣教等手段逐步提高公众的环境素质以外, 目前更亟需从制度层面对公众非理性参与的现象进行约束与控制。
面对公众环境权益内涵与外延界定不清晰、环评公众参与中理性缺失的现实问题, 建议通过构建有效的信息处理机制, 突出环评监管和决策的重点, 将公众参与中的权益诉求加以有效地辨识区分[17], 进而反映到调查结果以及环评结论中。具体而言, 可根据参与者的自身特征, 结合问题的类型, 对不同公众意见进行辩证分析, 如对选择题与问答题等不同类型的题目, 以及对处于不同影响区域受不同环境影响的人群, 做出客观公正的判别, 分别给予合理的权重考虑[18], 以提高公众意见的理性及参考价值, 进而提高公众参与的有效性。
要使公众参与真正发挥作用, 就要认真对待公众意见的反馈工作。当前, 我国的环评公众参与结果往往只体现为环评报告中无足轻重的几页[19], 其中对公众意见的分析整理基本上是将其统一归纳列入表格, 并简单描述统计结果[18], 缺乏更加深入的论述与辩证分析, 更缺乏对于公众意见的反馈情况。《环境影响评价公众参与暂行办法》要求在环评报告中附有公众参与意见采纳与否的说明, 但这一要求往往没有得到落实, 使得公众意见效力有限、参与权限小等问题不能得到有效的监管。因此, 我们提出以下建议。
1) 改变目前以末端参与为主的现状, 将公众参与时段前移, 推行全过程双向多次交流, 保证公众充分了解项目情况, 充分表达自身意见, 充分参与环评。例如美国国家环保局在项目倡议人提出工程概要时便要求公众参与直至工程结束[20]。
2) 注意信息公开方式的多样性以及语言的通俗易懂性, 提高对公众的信息可达性, 保障信息公开有效, 尽量避免公众在参与环评时的信息不对称以及畏难心理。
3) 对环境影响减缓措施、污染防治措施、项目改进方案等进行效果评价, 进一步提出优化建议, 将其反馈于公众, 并将这一信息反馈过程的落实情况编入环评报告书。
4) 搭建环评公众参与信息平台, 便于公众获取相关环评信息、表达意见、获取意见反馈等, 更有力地保障公众的知情权、参与权、监督权, 倒逼企业依法进行环评并履行环境责任, 环评机构提升自身素质并履行评价职能, 政府提高管理能力并履行监管职责, 充分发挥社会的共同治理作用, 提升环评制度的有效性。
The authors have declared that no competing interests exist.
公众参与环境影响评价的意义与作用 环境影响评价中公众参与的问题和对策探讨 中国环境影响评价中公众参与存在的问题与对策 上海节庆活动公众认知度研究[D] 2007年全国公众环境意识调查报告 城镇居民公众参与态度研究: 以成都市为例[D] 城镇居民公众参与认知、态度和行为关系的实证研究[D] 上海市环境影响评价公众参与现状调查与评价分析[D] 提高公众参与环境影响评价有效性的研究 公民环境意识的变迁与环境法的制度调整 环境影响评价中公众参与有效性的研究 环评公众参与问题思考及实践操作层面改进建议 建设项目环评中的公众参与机制与有效性探讨 我国环境影响评价中公众参与存在的问题及对策
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of Environmental Impact Assessment, Beijing 100089
1 研究方法与数据来源
1.1 问卷设计
1.2 调查方法
1.3 样本分布
分类特征 分类指标 样本数量 比例/% 性别 男 551 52.83 女 492 47.17 年龄 <20 30 2.88 21~30 475 45.54 31~40 327 31.35 41~60 182 17.45 >60 29 2.78 文化程度 初中及以下 85 8.15 高中 157 15.05 大学 564 54.07 硕士及以上 237 22.72 居住地 城区 688 65.96 郊区 355 34.04 职业 农民 30 2.88 工人 129 12.37 行政人员 147 14.09 技术人员 393 37.68 学生 92 8.82 其他 252 24.16
2 调查结果与讨论
2.1 调查结果与样本特征的相关性
受访者对环评
公众参与的认知样本特征 性别 年龄 文化程度 居住地 职业 卡方值 临界值 卡方值 临界值 卡方值 临界值 卡方值 临界值 卡方值 临界值 1了解程度 0.5544 5.991 18.303 15.507 26.777 12.592 12.784 5.991 76.603 18.307 2参与积极性 1.040 3.841 8.694 9.488 11.521 7.814 4.557 3.841 8.959 11.070 3公众理性 0.0349 5.991 4.651 15.507 19.867 12.592 35.945 5.991 24.987 18.307 4关切问题 3.693 9.488 19.829 26.296 17.796 21.026 15.844 9.488 16.899 31.410
2.2 对环评公众参与的了解程度
2.3 公众参与的积极性
2.4 公众理性情况
2.5 关切问题
2.6 认知程度的内在关联
受访者对环评
公众参与的认知2参与积极性 3公众理性 4关切问题 卡方值 临界值 卡方值 临界值 卡方值 临界值 1了解程度 32.540 5.991 15.183 9.488 43.364 15.507 2参与积极性 / / 47.080 5.991 15.780 9.488 3公众理性 / / / / 12.512 15.507
3 结论
4 讨论
4.1 构建合理的信息处理机制
4.2 落实完整的信息反馈机制
参考文献
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