西方城市规划对居住分异的影响及其启示

Acta Scientiarum Naturalium Universitatis Pekinensis, Vol. 60, No. 5 (Sept. 2024)

西方城市规划对居住分异的影响及其启示

1.武汉大学城市设计学院湖北省人居环境工程技术研究中心, 武汉 430072; 2.澳门理工大学人文社科学院, 澳门 999078; 3.北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院, 深圳 518055; †通信作者, E-mail: yuegong@whu.edu.cn

摘要针对居住分异易引发社会隔离等城市问题, 从城市规划的角度, 探讨和总结其对居住分异的作用。通过文献综述及案例分析, 发现西方城市规划直接而显著地影响城市居住分异格局, 主要体现在三方面: 1)土地利用区划的包容性以及开发密度影响居住分异程度; 2)住房规划中的住房类型与产权多样性能缓解居住分异; 3)在城市形态方面, 城市规模、住区封闭性和建筑地块的面积等可能影响居住分异程度。从土地利用、住区模式和街区形态角度, 对我国城市规划应对居住分异提出建议。

关键词 居住分异; 城市规划; 土地利用区划; 住房规划; 城市形态

居住分异指具有不同社会地位、经济状况、文化背景和生活方式等的居民趋向同类聚居, 城市空间结构因此出现居住分化甚至隔离的现象[1]。我国处于快速城市化时期, 社会结构面临由传统社会向现代社会的转型, 城乡关系由传统的二元分离结构转向一体化发展模式。这一过程中与迁移人口[2]、新移民[3–4]、农民工[5]、不同户籍类型人群[6]以及不同职业类型人群[7]相关的居住分异问题一直为学术界所重视。随着经济体制和社会结构的双重转型, 我国城市社会正发生复杂而深刻的变化, 居住分异现象日益突出[8], 居住空间“多元化”和“异质化”已成为普遍趋向[9]。居住空间分异加剧与推进农民工市民化及城乡一体化的目标背道而驰, 并破坏城市社会结构平衡, 引发一系列社会问题, 有碍我国城市化和城乡一体化进程。

20 世纪初, 西方城市居住隔离引发公共资源与政治权利的极化以及贫困率和犯罪率激增、阶层固化、社会冲突和地方经济多样性不足等问题[10]。芝加哥生态学派以及之后的行为主义视角研究将居住分异归因于种族、市场和个人偏好因素[3,11]。20世纪 60 年代起, 对居住分异的研究开始从政府行为及政策影响等制度主义视角切入[11]。20 世纪末, 西方的研究大多将国家政府、非营利部门及住房管理者的意识形态等因素纳入居住分异的分析框架, 包括城市规划政策在内的制度性因素也出现在更多的研究之中[10–12]。

我国的居住分异研究多将居住分异的动因归于政府制度、市场因素、个体选择和社会关系等因素的影响[3,13–14], 较少关注城市规划因素。然而, 规划政策的实践却会影响居住分异的程度, 表现在我国广泛存在的封闭商住小区对农民工的排斥、新城新区中的单一排他性商住小区[15]以及户籍人口居住的公共住房小区[15–17]。少数关于规划政策对居住分异影响的研究将重点放在对个别规划手段以及西方个案的讨论, 如不同类型居住用地的划分加剧不同层次住区在空间上的分化[18–19]。总体而言, 与西方相比, 我国针对居住分异的研究缺乏对规划因素的关注和系统性的归纳总结。

本文从城市规划作为一种制度工具的视角, 探讨和总结其对居住分异的作用。以外文数据库(如Web of Science)作为文献检索源, 对近年来以“城市规划”和“居住分异”为主题的 120 篇文献进行深入的阅读与分析, 并索引其中 50 篇主要文献, 包括 3篇研究欧美居住分异的综述类文献[11–12,20]和 8 本专著。本文阐释居住分异的内涵及西方背景, 从土地利用区划、住房规划和城市形态 3 个方面梳理相关研究, 总结三类规划策略对居住分异的影响, 进一步用案例分析予以佐证。我们针对国内现状, 对我国城市规划应对居住分异提出建议, 以期为社会转型期城市规划政策的同步转型提供启发和借鉴。

1 居住分异的内涵及西方背景

1.1 居住分异的内涵

国内研究中居住分异的概念源自西方研究中 residential segregation (居住隔离)以及 residential differentiation(居住分异)等相关概念。西方学者对居住分异内涵的解释不尽相同。最初, Blau[21]在《不平等和异质性》一书中提到, 隔离是一个群体或阶层与其他群体或阶层之间没有社会接触的成员比例。Roy[22]从空间经济学的角度出发, 认为分异指城市居民由于种族、宗教、职业、生活习惯、文化水平和财富差异等原因, 相似群体集中居住在特定地区, 不相似群体间彼此分开居住的现象, 隔离则是分异的极端情况, 在居住隔离中, 不同群体间甚至产生彼此歧视或敌对的态度。国内学者对居住分异的理解大多建构在 Roy[22]的定义之上, 认为居住分异指在城市中的人们生活居住在各种不同层次的社区之中, 城市居住分异是城市社会结构分异(social segregation)的重要体现[23]。

1.2 居住分异的西方背景

当代针对西方城市居住分异的研究集中于少数种族聚居及贫困人群聚居问题, 基于种族的居住分异研究对象多为美国城市, 基于贫困人群居住分异的探讨则以北欧高福利国家为主。

处在种族歧视阴霾下的美国表现出高分异度的白人群体与黑人及其他少数民族群体之间的居住分异。随着 20 世纪初和“二战”之后大量黑人从美国南方迁居到北方城市, 房地产经纪人及白人住户对黑人的强烈排斥态度导致黑人聚居区的产生以及白人社区与少数民族社区分化的居住格局。1930 年, 美国政府设立的“住房贷款公司” (Housing Loan Co-rporation)进一步加剧少数民族尤其是黑人群体聚居区的产生[24]。随着美国城市郊区化及城市更新运动的推进, 居住分异表现为以种族隔离为基础的经济及社会阶层隔离。城市郊区化促使大量白人迁居到郊区, 郊区房价高企, 少数民族及低收入群体只能被迫居住在市中心的老旧社区之中, 不同种族及经济收入群体之间的分异度不断扩大。之后, 城市更新运动拆除市中心的贫民窟, 商业建筑或豪华公寓取而代之, 市中心的绅士化导致原居于此的少数民族及低收入家庭被迫迁入低收入社区, 部分白人及高收入家庭开始回迁, 市中心的白人高收入社区与少数种族低收入社区之间产生极端的居住隔离。

荷兰和瑞典等北欧高福利国家政府在二战后对经济社会进行高度干预, 试图通过住房分配制度降低社会不平等程度。例如, 瑞典政府在二战后建造100 万套公共住房, 并改进住宅津贴制度[24]。但是, 20 世纪五六十年代持续建设公屋, 反而加剧低收入群体与高收入群体间的居住隔离, 瑞典、荷兰和英国的福利性公屋(council housing, public housing)均在不同程度上导致贫困阶层在公屋的聚居[24]。20世纪 90年代以后, 北欧国家的福利制度持续处于倒退状态, 国家福利支出减少, 住房补贴削减, 住房供应部门逐渐转向私有, 更加市场化的住房供给制度导致自有住房越来越昂贵, 较为低廉的住房被私有化或拆除, 低收入家庭越来越被迫在公共住房、社会租赁住房以及一些不具吸引力的私有住房中居住, 贫富差距逐渐扩大, 居住分异不可避免地呈现上升趋势[25]。

2 影响居住分异的城市规划

2.1 土地利用区划对居住分异的影响

土地利用区划是影响居住分异的重要因素, 其影响范围集中在土地利用模式以及土地开发密度两方面[26–29]。对土地利用模式的研究中, 主要关注土地利用多样性对居住分异的影响。基于影响居住分异的视角, 可将美国城市区划分为两类: 排他性区划(exclusionary zoning)以及包容性区划(inclusionary zoning)[30]。排他性区划严格地限制每个地块中的土地利用功能, 划定高层公寓、独栋住宅、商业和工业等相互隔离的区域[26]。Berry[26]和 Talen[27]认为排他性区划忽视社会经济活动的多样性, 通过排除某些土地利用功能而将特定类型使用者排除在外, 特别是少数族裔及低收入者。常见的排他性区划规则包括禁止多户型住宅建设、设置各种最低建设标准(地块尺度、建筑物尺度和建筑密度)等, 虽然这些规则并未明确地排除特定人群, 但通过对住房成本的管控限制低收入者的使用[26]。

20 世纪末, 排他性区划因能源浪费、生活不便以及社会隔离等问题受到广泛指责, 西方国家的城市土地利用开始从排他性向包容性转变[31]。例如在美国, 混合功能的包容性区划被纳入新城市主义战略之中[32–33]。包容性区划倡导单个街区内包含不同的城市功能、建筑类型及密度, 同时鼓励单栋建筑内的功能混合, 被认为有助于促进社会融合[27]。Ellin[34]在时间维度上提出不定向异质空间(undirec-ted hetero-zone spaces)的概念, 即同时或错峰地包含“工作–娱乐”和“工作–生活”等多样化混合功能组合的空间。英国政府制定支持土地混合利用的规划政策, 并提出其两点益处: 即更高的社会多样性及更低的通勤成本[35]。包容性分区管理手段以美国的 FBC(form-based codes)分区为代表, 主要通过规定建筑高度、建筑密度和景观要求等物理空间形态而非规定使用功能来进行城市空间组织。Talen[27]在针对美国分区规划与种族多样性联系的研究中发现, FBC 分区的运用增加了城市社会多样性, 并指出这是源于 FBC 对城市形态的严格控制, 特别是在各分区间的过渡区域创造步行缓冲区和消除路缘石障碍等要求, 提升了各分区容纳多样性的能力, 合理的过渡设计在异质分区之间实现平滑过渡, 有助于实现区域功能混合及居住融合。

部分西方学者对土地混合利用的作用持怀疑态度。Grant[36]指出, 混合利用理论上能够提升经济活力及社会公平, 但在实践中却因面临社会经济压力而难有成效, 如开发商不愿采取混合功能开发模式, 因为这意味着更长的投资周期及更高的投资风险[37]。Hoppenbrouwer[35]对土地混合利用的质疑主要源自规划目标与实践效果之间不可避免的落差, 他指出, 虽然土地混合利用促进社会多样性的效果是有限的, 但并非完全无效, 土地混合利用仍应作为创造多样化城市空间的重要规划手段。

在土地开发密度方面, 现有文献中都证明开发密度越高的地区居住分异程度越低, 低密度分区是导致居住隔离的原因[28]。Pendall[38]认为低密度分区是一种“排他性的土地利用措施”, 并将抑制少数族裔群体的发展。Yang 等[29]和 Rothwell 等[39]都认为低密度开发将强化居住分异格局, 加剧社会隔离。基于此, 西方国家的城市规划大多鼓励利用高密度建设和填充式开发(infill development)等土地开发模式来降低居住分异的程度。

2.2 住房规划对居住分异的影响

西方住房规划对居住分异也影响巨大。现有研究主要关注二战后社会住房政策以及 1990 年代之后推行的混合居住实践。二战后, 欧美等国家大量地建设社会住房来应对城市住房短缺问题, 如美国1949 法案授权建设 81 万套公共住房[40]和瑞典的百万公屋计划(Million Homes Program)[24]等, 然而这些公共住房的建设却因选址或居民族群单一化问题而加剧了种族、经济和空间的隔离。美国地方政府往往将公共住房集中建设在地价较低、公共设施落后的劣势区位来满足选民的排他性住房需求, 原本包容性的住房政策却导致居住隔离的不良后果[41]。Rohe 等[42]研究二战后美国 5 类廉租住房(assisted housing)的选址模式, 发现其中有 4 类集中在贫困及少数族裔地区, 廉租住房已成为美国城市建立和维持居住隔离的常态化手段。与美国不同, 欧洲战后的“社会住房”建设强调社会混合理念, 通过建设不同类型的住房来避免社会群体之间的分化[20,43]。然而, 随着住房私有化程度的加深, 原本混合其中的高收入群体逐渐搬离社会住房, 中低收入群体逐渐向社会住房集聚[25]。例如, 英国城市中的贫困家庭集中在公共租赁住房及混合所有权住房之中, 荷兰早期的公共住房建设也存在与美国相似的区域集中问题, 当公共住房集中在城市特定区域时, 会带来弱势群体在空间上的集中[11]。总体而言, 二战后欧美国家的社会住房建设或多或少都在规划和社会经济力量的共同作用下加剧了居住分异。

20 世纪 70 年代, 美国联邦政府开始向需求者提供住房补贴, 并减少公共住房的建设, 以住房与社区开发法案第八部分(Section 8)为代表, 为贫困家庭提供租房优惠券, 促进低收入家庭迁入中高收入社区。但是, 租房优惠券的持有者难以找到符合条件的中高收入社区, 且更愿意在贫困社区租房, 租房优惠券的发放反而促进低收入群体的进一步集中[44]。之后, 联邦政府基于混合居住理念, 分别于1992 年及 1994 年通过 HOPE (Housing Opportunities for People Everywhere)Ⅵ计划以及 MTO (moving to opportunity)政策。HOPEⅥ计划鼓励将原有公共住房社区重建, 更新为混合住房社区, 并要求美国城市新建住区中公共住房的比例控制在 20%～60%之间。Turbov 等[45]调查多个更新后的 HOPEⅥ社区, 发现原住民中的 18%已脱离社会住房及补贴, 大部分原住民分散到更安全和机会更多的社区。一项针对芝加哥新建 HOPEⅥ混合住房项目的研究显示, 该项目实现了初步的社会融合[46]。MTO 政策则是在提供租房优惠券的同时, 为每个家庭指定其迁入的中高收入社区, 并提供迁移帮助。相关研究表明, 目标社区的中高收入居民并未出现逃离或恐慌性销售行为, 目标社区的房价也没有下降[47], 并且由于新家庭迁入而进行的社区更新使得目标社区对周边地区产生更大的吸引力[48]。

与美国的情况类似, 为应对贫困集中导致的社会排斥及骚乱, 居住混合理念自 1990 年代开始被欧洲国家广泛实践[49–50], 混合的内涵也从不同社会阶层的混合转向不同住房产权的混合。政府或通过拆除改建等方式将部分社会住房转化为私人住房, 吸引中高收入群体迁入[51], 或控制新建社区中社会住房的比例(如英国 1990 年城乡规划法规定, 政府可要求开发商保留一定比例的保障性住房(affordable housing)来换取规划许可证[52]; 爱尔兰 2000 年《规划与发展法案》也要求地方政府制定包含一定社会住房比例的住房发展规划[53])。但是, 实践与规划有所偏差, 不同产权的住房可能被安置在社区的不同位置, 甚至在空间上有所隔离[54–55], 并在住房的外观和质量上有所区别, 暗示社区中低收入家庭与高收入家庭的区别, 这无疑会加深偏见, 并阻碍居住融合[55]。

2.3 城市形态对居住分异的影响

城市形态对居住分异的影响集中在城市规模与社区形态两方面。就城市规模而言, 传统的社会学观点认为更大的城市具有更强的异质性[56–57]。在实证研究中, Farley[58]对 20 世纪中叶美国大都市区种族隔离程度的排序显示, 大城市几乎占据排行榜前十(其中最典型的代表是芝加哥), 而隔离程度最低的几乎都是小城市。Lens 等[10]提到产生这种现象的原因是小城市中居住选择更少, 社区间差异更小。Nelson 等[41]发现, 受城市扩张控制政策(urban containment)约束的美国大都市区隔离指数逐年降低。Nelson 等[59]给出以下详细的解释: 如果人们不能迁居得更远, 将不得不靠得更近, 并且难以避免地与不同种族、不同收入的人混居在一起, 身处被控制区域中的人将面对越来越少的可以隔离自己的空间; 另一方面, 对城市规模的控制增加了白人市民搬到郊区(White flight)的成本, 由于迁徙成本高昂, 一些居民选择居住在内城的混合社区。对于城市规模与居住隔离之间的正相关关系, Krupka[60]认为其受城市人口普查区及社区规模的影响, 随着分析尺度的缩小, 隔离指数与城市规模之间的相关性逐渐降低, 当在邻里尺度进行分析时, 大小城市之间的隔离指数不再具有显著差异。Watson[61]进一步发现, 当大都市区处于停滞或快速增长阶段时, 居住分异指数增长最快; 当大都市区处于稳定扩张阶段时, 居住分异指数增长较慢。

社区形态方面的讨论集中在封闭社区对城市社会空间结构的影响方面。开放式社区是由城市主次干道围合、中小街道进行组团分割所形成的无围墙城市社区, 强调连通性、共享性和混合性。例如, 瑞士苏黎世市的 More Than Housing 社区内部街道尺度宜人, 公共服务设施就近配套, 且社区空间与城市空间自然衔接。然而, Cruz 等[62]针对葡萄牙的封闭式公寓项目进行研究, 发现封闭社区之所以产生社会空间结构影响, 可从物质和社会两个维度来讨论: 在物质维度上, 与西方国家开放性社区提倡的开放性空间和混合多样的功能不同, 封闭社区造成人身隔离, 活动空间被私有化, 城市空间的物理及视觉渗透性持续消弱, 进而导致社会维度的不良反应, 居民对城市中的社交活动进行选择性联系, 限制了在城市公共空间中社交活动产生的可能性。Donzelot[63]指出, 封闭社区满足居民“选择性退出” (opting out)的愿望, 即逃避不想与之相处的人, 同时选择想要与之共处的人的机会。但是, 在封闭社区内大多数居民参与和感知的邻里关系非常有限, 封闭的形式并没有在营造社区意识方面取得任何成就, 相反地, 其构建的是一个“缺乏身份认同参照的世界”[62,64]。

城市形态的其他方面也可能影响居住分异。例如, 邻里单元模式是一种居住区规划理论, 旨在通过整合居住、商业、教育和娱乐等功能来创建自给自足的社区, 其规模通常是根据 400m 半径或一所小学的服务人口规模来确定。但是, 将邻里单元限定在一定规模之内的最小尺寸规定(minimum lot sizes)会增强居住分异[39]。美国规划协会认为大地块的区划及住房最小基底面积的设定等都会阻碍低收入人群对住房的可及性, 从而引起居住隔离[65]。但是, Lens 等[10]认为美国规划协会的观点缺乏足够的实证支持, 需要更多的经验性研究来佐证。

综上所述, 现有文献中关于影响居住分异的城市规划政策可以分为 3 类——土地利用区划、住房规划以及城市形态, 表 1 总结了各类规划策略对居住分异的积极和消极影响。其中, 土地利用区划和住房规划是影响居住分异最主要、最直接的规划因素, 且二者之间存在相互影响关系; 城市形态则主要通过对城市内部土地市场的调节以及对家庭及个体意识形态和行为模式的干预, 间接地影响居住分异程度。

3 案例分析

3.1 成功案例:尔湾市的居住融合

美国加州尔湾市是种族融合实现较好的美国城市之一。主导该市规划的尔湾公司放弃短期的开发收益, 转向长远周密的规划引导, 力图打造一个工作、居住、学习与休闲相平衡, 并融入优美自然环境之中的新市镇。尔湾的规划原则包括土地混合利用、建筑物紧凑布局、多样化住宅类型、适合步行的社区空间、保护农业用地及自然景观等。在规划指导下, 尔湾市形成紧凑的开发模式、多样化的住宅组合、便利的社区服务设施、优质的开放空间系统以及人性化的交通系统, 已连续数年被美国自然资源保护委员会等机构评为美国最宜居、最安全及最成功城市之一。

在土地利用方面, 尔湾市遵循包容性规划策略, 通过公共交通导向的开发模式(Tod 模式)组织邻里单元的土地利用, 即一个公交交通节点辐射交通站和商业设施组成的核心地区距离社区边界不超过 600m 的范围, 居住零售业(如餐饮、超市和洗衣店等)、办公和公共空间等不同类型的空间均组织在一个步行环境中, 成为多功能的邻里社区[66]。这种土地混合利用模式促进区域功能混合, 可以在一定程度上提升社会多样性和社会融合水平。

在住房规划方面, 尔湾市推行丰富的混居项目, 将住房市场细分作为实现居住融合的重要手段。尔湾公司和政府合作建设多层次、混合多样的住宅类型, 并一直积极促进保障性住房建设, 推动原有社区更新为混合社区, 助力实现初步社会融合。截止2000 年, 尔湾市共有 3233 套保障性住房, 约占其住房存量的 6%。这些保障性住房不仅在外观上与私人住房没有明显的差异, 还拥有着更小的户型、足够多的开敞空间以及非常吸引人的设计, 使得中低收入人群有能力并且愿意入住其中, 在很大程度上降低了不同收入人群间的居住差异及产生排斥的可能性[66]。

在城市形态方面, 尔湾市总体规划摒弃现代主义城市格局, 综合城市建成规模和面积, 构建功能混合、紧凑且对外开放的 24 个居住社区(图 1), 各社区通过可步行的交通网络串联成 6 个街区, 提供各种不同类型及尺度的公共空间, 为不同文化、收入、种族和宗教的居住者提供活动场所, 并在近年的老龄化趋势下适度地增加老年人活动场所, 使得整个市区保持对多样化人群的吸引力[66]。尔湾市整体的有序开发确保了住房、道路、学校及商业中心的同步建设, 虽然其总体规划经过几次修订, 但最初的发展理念和规划结构一直延续至今。经过40 多年的完善与发展, 尔湾市已拥有很多安全、有活力和可识别性强的城市社区, 并拥有高达 57%的非白人居民[67]。

纵观尔湾市的发展历程, 前瞻性的总体规划和交通导向在各种规划手段的落地过程中起到牵引性的作用, 基于人口和空间转变的规划调整能确保目标的实现。尔湾市在规划初期就坚持打造一个全新的邻里社区, 拒绝单一功能的社区规划, 推行包容性区划政策, 通过TOD模式来组织邻里单元以及其中的土地利用, 有机地组织工作、居住、教育和文化等空间, 促进区域功能混合, 并聘请著名建筑师威廉∙佩雷拉为总体规划师, 主持编制《尔湾市总体规划——土地利用与流转要素》[66], 对尔湾市综合性多功能的土地利用格局起到很好的管控作用。尔湾市每年都根据城市人口变化及空间利用现状, 在遵循原总规划的基础上调整规划, 确保城市融合的格局在发展变化中依然保持平衡。

3.2 失败案例:温哥华市中心东区的分异

加拿大温哥华市中心东区是一个居住空间两极分化的案例。市中心东区自 20 世纪初开始, 一直是少数族裔集聚的贫困住区。市政府于 1972 年启动振兴计划, 将东区的煤气镇(Gastown)指定为历史保护街区, 而后很快有了一系列由城市发起的复兴计划, 并通过一项限制性的分区计划, 成立一个由城市指定的邻里咨询委员会, 促成新一轮的建筑修复和商业增长。1986 年, 因世界博览会的召开, 煤气镇迎来大规模的商业住宅开发, 外围街区的住房则因旅游住宿需求的激增, 被屋主自发地大量改造为旅店, 其中包括低收入群体租住的 2000 户单身公寓。在世博会迁出之后, 单身公寓中的旅客被少数族裔、老人和失业群体替代, 伴随着吸毒行为的流行, 煤气镇外的东区演变成恶性犯罪的集中地, 而煤气镇内正经历繁荣的商业复兴。历史保护街区内外的邻里差异不断扩大, 两极分化日益加剧。

政府排他性的土地区划推动了东区的分异。在市中心东区, 绅士化与贫民窟化的双重压力相互交错, 虽然区划基于福利政策和社会经济转型, 但市政和邻里层面的规划转变也产生重要影响[68]。政府通过排他性的区划策略, 导致社会住房及社会服务机构逐渐向市中心东区集聚。将煤气镇纳入遗产名录并划定为单独分区, 是东区分化的催化剂。在分区规划指引下, 历史街区内外的土地功能、开发密度和住宅类型完全割裂。煤气镇内振兴项目逐步投入, 经历了空间及社会经济复兴的邻里升级过程, 而分区规划未能顾及的街区逐渐衰败。煤气镇的分区规划草率且僵硬, 强行制定的区划边界并不反映居民真实感受的邻里边界, 造就断裂的居住空间格局(图 2)[68]。

东区的住房规划也未采用混合居住模式。早期大量社会住房集中建设, 使得该地区一直吸引着少数族裔及低收入家庭在空间上集中, 加剧种族、经济及社会隔离, 并呈现贫困特征。在世博会迁入时, 住房规划政策没有及时阻止单身公寓的绅士化, 在世博会迁出后, 未对单身公寓进行维护和更新, 也未规划不同收入及种族群体共同居住的住区, 最终导致分异过程的持续加剧[68]。在 1980—1997 年期间, 市中心东区规划区的保障性住房单元数量增长125%以上[68]。到 2000 年, 温哥华市 23%的保障性住房位于市中心东区, 考虑到市中心东区只有 3%的人口居住, 该地区的社会住房明显过于集中。保障性住房的需求日益增长, 是这一街区贫困加剧的征兆。另一方面, 大多数新的市场住房安置在煤气镇和胜利广场计划, 而不是整个街区。到 2008 年, 位于市中心东区的 2700 套自住住房中, 一半以上位于煤气镇和胜利广场区, 与周边的保障性住房形成鲜明的对比[68]。

在城市形态方面, 虽然温哥华的建筑受雅各布斯(Jacobs)影响, 但其市中心东区却面临较小社区尺度中社会空间两极分化的问题。1971 年的遗产保护规划将东区的煤气镇从更广阔的市中心东区分离出来, 这是市中心东区两极分化的关键催化剂之一[68]。其后, 政府将煤气镇的 10 个城市街区作为一个单独的区域, 其初显的特色很快被许多公共和私人的复兴计划所强化。随着时间的推移, 市中心东区被要求进行提升, 以便遏制温哥华低收入住房和社会服务的高度集中, 这也是一个基于政策的影响因素, 为区域内两极分化的发生提供了基础设施。正如遗产政策是促进街区某些部分升级的关键因素一样, 该市保护和满足街区低收入社区需求的努力, 无意中助长了街区某些部分日益增长的降级压力, 最终导致居住空间的两极分化。

与尔湾市的成功案例相比, 温哥华中心东区的失败主要是市政和社区层面政策和规划问题导致的。土地区划和住房规划都在空间上将服务设施、保障性住房和商品住房错配。温哥华市中心东区的案例反映社区面临的居住隔离问题已经变得复杂, 应确保更具有协作性和综合性的规划政策干预和评估方法的出台。虽然城市更新政策不会将实现该地区低收入群体全面中产阶级化作为目标, 但可以将其作为一个很好的平衡点, 并在出台规划政策中土地利用、住房建设以及城市形态设计的时候多加考虑。首先, 在进行社区规划的时候应有全局观念, 充分考虑社区与社区之外的城市环境的互动过程。其次, 在考虑社区所处历史背景的同时, 结合人口变迁的规律, 适时调整规划方案, 使得区域内部及外部的发展更加协调而非走向极端化。

4 西方经验对我国城市规划的启示

西方国家城市规划及实践经验表明, 作为空间资源生产和再分配的手段, 城市规划能直接影响城市居住的空间格局。这些经验对我国城市规划应对社区发展、防止居住隔离和促进居住融合具有借鉴意义, 具体体现在以下三方面。

1)倡导基于城市空间区位的紧凑、多样化和错峰式土地利用。要实现城市居住融合, 首先要在空间上满足融合发展的需要, 形成土地利用的均衡空间配比。大尺度上的空间合理配比主要通过推动多中心或多组团的城市建设。城市居住分布的规律往往与住房价格梯度相关, 越靠近市中心的住宅价格越高, 远离市中心的住宅价格则相对较低, 围绕城市中心形成的住房价格梯度会影响不同收入人群之间的居住分异。因此, 应通过卫星城和郊区新城等多中心建设来均衡城市住房价差, 减少区域之间的住房价格梯度, 从而减少不同收入人群在城市尺度上的居住分异。随着产业变革和生活方式的转变, 需要进一步在更精细的尺度上打造混合、融合的复合功能空间。城市规划应鼓励不同类型人群错峰式使用空间的土地混合利用模式, 避免产生单一使用者空间, 造成居住隔离。因此在郊区的新区、新城和开发区推动产城融合和中高密度开发, 保持单个街区内用地及建筑类型的多样性。城区的更新项目具有紧凑的特征, 吸取温哥华市中心东区的教训, 在城区更新和城郊新建的项目中, 避免居住和产业空间的割裂, 从而保持更新项目内外土地利用的连续性, 促进居住融合。

2)鼓励以吸纳流动人口为目标、多产权混合和按时序调整的居住模式。在土地利用均衡配比的基础上, 保障居住人群在空间上的均衡分布尤为重要。例如, 广州和深圳建立一种混合型的住房分配模式, 公共租赁住房已经开始吸纳流动人口和本地居民混合居住[69]。因此, 从满足不同类型人群居住需求的角度考虑, 如何吸引高收入人群与中低收入人群混居对居住融合十分关键。西方国家的经验表明, 集中建设的公共住房以及绅士化的城市更新过程会导致居住隔离。我国正经历持续的城市更新和各类公共住房的建设, 城中村改造瓦解农村流动人口社区、新建单一居民群体的公共住房社区等现象并不鲜见。面对这些问题, 应鼓励建设多样化、高品质和可负担的租赁住房社区, 使得城市居民无论是否拥有自己的房产, 都可以用较低的成本选择不同区位的住房居住, 避免不同身份和收入群体的人群相互隔离。例如, 公共住房选址应避免集中在城市偏远地区, 鼓励商品房小区纳入一定比例的公共住房; 在城市更新后的复建小区中, 规划能容纳流动人口的公共住房; 新建公共住房小区应包含廉租房、公租房、安居型商品房和普通商品房等多层级的住房类型, 并且不同住宅类型在外观及质量上应保持一致; 参照香港和深圳的经验, 采取地铁上盖物业的模式建设公共住房, 保障其交通便捷和与周边商品房的混合。参照美国尔湾市规划的成功经验, 住房规划应按照时序, 结合人口和空间的变迁进行调整, 这样才能更好地制定适宜和实时的居住融合政策; 同时, 地方保障政策应逐渐放开对农村流动人口配给的名额, 促进流动人口居住在城市的不同区位和各种类型的社区之中, 最终形成各类人群“大杂居、小聚居”的适度混合居住模式。

3)逐步建设基于生活圈和设施共享的小尺度开放社区。除前述举措之外, 避免隔离还需努力消除不同档次居住社区之间的公共服务水平差距, 消除低收入人群(如农村流动人口)不能享有均等公共服务的“文化落差感”, 促进低收入人群不仅在物理空间上接近其他居民, 而且在社会文化空间上实现各类人群的协调与互动, 推进居住融合。2016 年, 国务院提出新建住区要推广街区制。2018 年的城市居住区规划设计标准要求按照步行时间为居住区分级配套服务设施, 建设 5, 10 和 15 分钟生活圈的居住街坊, 重塑多样化、人性化和充满社区感的城市生活。2022 年, 住房和城乡建设部提出开展完整社区试点建设, 要求尽快补齐社区服务短板, 进一步健全和完善城市社区服务功能。我国社区的封闭性存在很强的制度惯性, 开放封闭小区不可能一蹴而就, 因此渐进改善的模式具有可操作性。居民在不同尺度的生活圈中有不同的需求, 因此可以结合不同规模的生活圈设置共享空间, 逐步开放社区。在 15 分钟通勤圈中设置社区诊所、小学和大型超市等较大规模设施, 在 10 分钟通勤圈中设置口袋公园、健身和图书室等中等规模共享设施, 在 5 分钟通勤圈内对外开放小区幼儿园, 逐步用住宅楼栋门禁取代小区门禁, 共享公共服务设施及沿街商业网。路网的重新规划建设和社区的完全开放需要较长的时间, 因此在长期规划中结合土地混合利用模式进行小街区建设, 通过加密路网划分城市用地, 最终形成较多小尺度的开放街区。同时, 通过政府补贴的方式, 让农村流动人口等低收入人群与其他群体共享小区基础设施, 将居民活动从尺度巨大的封闭社区渗透到城市公共空间, 促进多元人群的交流互动, 避免居住隔离, 激发和维护社区尺度的居住融合。

5 总结

本文对现有研究的梳理及案例分析表明, 西方国家的城市规划主要从土地利用区划、住房规划及城市形态三方面对居住分异产生影响。1)土地利用区划从土地利用多样性及开发密度两方面对居住分异产生影响: 单一功能的排他性区划将少数族裔及低收入者排除在外, 推动空间极化, 创造断裂的居住空间格局; 提倡土地混合利用的包容性区划创造更高的社会多样性, 有助于区域功能混合及居住融合, 但在实践中受社会经济因素限制而成效有限; 低密度区划导致种族及经济隔离程度加深, 紧凑高密度的布局有助于抑制居住分异。2)住房规划主要通过公共住房建设影响居住分异水平: 公共住房在空间上的集中易加剧居住隔离, 因此西方国家多提倡能在居住融合及城市更新方面取得积极效果的混合居住模式, 常见的混居模式包括对原公共住房的部分置换、新建混居社区以及通过政策引导低收入者迁入中高收入社区, 但应保证不同类型住房在外观、质量及空间位置方面基本上一致。3)城市形态主要从城市规模及社区形态两方面对居住分异产生影响: 一般来说, 小城市隔离水平更低, 大城市隔离水平更高, 处于稳定扩张阶段的城市居住分异水平增长最慢, 因此控制城市规模和防止无序蔓延能够有效地抑制居住分异; 封闭社区隔绝居民与城市社交活动的联系, 满足其“选择性退出”的愿望, 且不利于加深社区内集体意识, 是导致居住及社会分异的重要因素。

基于以上认识, 本文提出我国城市规划应对居住分异的建议: 1)基于城市空间区位的紧凑、多样化和错峰式土地利用; 2)鼓励以吸纳流动人口为目标、多产权混合和按时序调整的居住模式; 3)逐步建设基于生活圈和设施共享的小尺度开放社区。

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Impacts of Western Urban Planning on Residential Segregation and Their Inspiration

1. Hubei Habitat Engineering and Technology Research Center, School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan 430072; 2. Faculty of Humanities and Social Sciences, Macao Polytechnic University, Macau 999078; 3. School of Urban Planning and Design, Peking University Shenzhen Graduate School, Shenzhen 518055; †Corresponding author, E-mail: yuegong@whu.edu.cn

Abstract Due to the fact that residential differentiation can easily lead to urban problems such as social isolation, this article explores and summarizes its role in residential differentiation from the perspective of urban planning. Base on literature review and case studies, it is found that western urban planning directly and significantly affects the pattern of residential segregation. Firstly, inclusion and density of land zoning can affect residential segregation. Secondly, the diversity of housing types and tenure affects residential segregation. Thirdly, factors of urban form such as the scale of city, open communities, and the size of street blocks also have influences. Finally, three suggestions for urban planning in China to deal with residential segregation are proposed.

Key words residential segregation; urban planning; land use zoning; housing planning; urban form