珠江三角洲园镇融合研究——以狮山和松山湖为例

国家自然科学基金(41641006)和广东省自然科学基金(2017A030313248)资助

1.北京大学城市规划与设计学院, 深圳 518055; 2.武汉大学城市设计学院, 武汉 430072; 3.海南省发展控股有限公司, 海口 570000; †通信作者, E-mail: gongyue@pkusz.edu.cn

摘要以珠江三角洲地区佛山狮山镇和东莞松山湖为例, 利用广东省 2015 年土地利用数据和两个城市 2016 年社会经济数据, 从空间结构融合、城镇化发展质量与管理体制整合等方面, 分析园镇融合的特点和模式, 并探讨园镇融合发展的内外动力机制, 得到如下结论。1)园镇融合是产城融合在村镇尺度上的一种形式, 其内涵包括体制整合、空间与功能融合以及城镇化发展。2)狮山采取园镇合一逐步更新发展模式, 空间上核心带动组团发展; 松山湖则采取新区统筹规划的发展模式, 形成功能分区组团发展空间结构。3)园镇系统受到内外部动力共同作用, 融合发展, 其中外部动力包括全球化、土地财政和国家区域政策调整。作为统筹力、发展力和支撑力, 制度、产业和城镇化要素构成推动园镇融合的系统内部动力。4)作为主要的外部动力承担者与内部动力实施者, 地方政府主导园镇发展。狮山在镇域尺度重构制度、产业和城镇化要素, 推动逐步融合; 松山湖基于统筹规划、利用制度与产业集群的地方化以及高质量的城镇化来促进园镇融合发展。狮山和松山湖的园镇融合改变了珠江三角洲村镇原有城乡混合、粗放型的发展模式, 推动“产–城–人”相协调的城乡融合发展。

我国农村工业化和城市化的进程中, 珠江三角洲形成镇政府、村集体和村民“自下而上”的发展模式[1]。这种模式使城市群内多数城市不能充分利用其他城市发展带来的影响[2], 造成“半城半乡”的混合空间以及村镇建成区空间碎化、产城分离、条块分割、土地紧缺和环境破坏等问题[3–6]。近年来, 各级政府开始推动“自上而下”的发展模式, 上级政府更多地介入地方发展, 建设新型产业园区[7–9]。例如, 狮山镇承接佛山国家高新区南海园, 成为“千亿”强镇。东莞市建立松山湖高新开发区, 成为东莞产业转型升级的龙头。这些新型产业园区建设在城乡混合的空间肌理中, 改变了原有的园镇分离空间模式。

园镇空间分离反映普遍存在的产城分离现象。对此, 学者提出产城融合的发展理念, 要求城市化与产业化协同共进、良性互动, 产业与城市功能融合、空间整合, 以便解决“有产无城”和“有城无产”的问题[10–12]。产城融合的内涵包括结构融合(即就业结构与人口结构相匹配, 保持职住平衡)、功能融合(产业与城市服务设施功能融合)[13–14]和以人为本(关注人的需求)[11,15–16]。近年来, 产城融合的内涵不断深化, 学者提出“产城人文绿”的深度融合概念[17]。产城融合还包含政府管理体制的整合, 避免职能部门各自为政, 促进经济社会空间统筹发展[18]。产城融合发展质量评价是产城融合发展研究的重点。大多数学者从产业发展水平、城市化水平和人口的发展程度 3 个维度, 对产城融合后的城镇化质量进行评价分析[19–20]。同时, 环境保护、创新活动、空间融合和规划政策也是评价的重要内容[21–22]。

现有的园镇融合研究存在几点不足。首先, 现有研究大多从区域和城市尺度探讨珠江三角洲空间发展以及城中村改造与治理的问题, 较少关注镇域尺度的新型产业园与城镇融合发展及其驱动机制。其次, 园镇融合过程中存在园、镇区不同行政体制与利益分配的制约[23–24], 政府主导的园镇融合的空间特征和治理模式尚不明晰。最后, 现有对园镇融合评价的研究主要从产城融合的视角出发, 基于社会经济发展数据, 从产业发展水平、城市化水平、生态环境保护、空间融合和规划政策等维度进行评价[19–20,25], 缺乏治理维度的分析, 并且在功能空间融合方面, 对土地利用混合方面的空间性指标考虑不足。

本文以佛山狮山镇和东莞松山湖高新技术产业开发区为研究对象, 在村镇空间尺度上研究新兴产业园与镇域融合发展。首先, 从园镇融合内涵的空间结构、城镇化质量和管理体制 3 个维度评价园镇融合发展。然后, 基于驱动园镇融合的内外动力, 总结地方政府推动园镇融合的治理模式。研究结果可为分析产业园与村镇融合以及半城市化地域的发展提供科学依据, 同时丰富产城融合和新型城镇化研究内容。

1 数据来源与研究框架

1.1 研究对象概况

狮山镇位于佛山市南海区中部(图 1), 是佛山高新区南海核心园的主体部分, 面积约 330.6km2。2015 年常住人口为 67.42 万, 户籍人口占 41.13%, 其中 18.81%为城镇户籍。松山湖高新技术产业开发区位于东莞中部大朗、寮步和大岭山三镇围合区域, 面积约 58km2, 2015 年常住人口为 11.08 万, 其中 10.49%的人口为城镇户籍。

1.2 数据来源

本文所用数据包括佛山、东莞、狮山和松山湖近年来的社会经济、人口及土地利用数据。其中, 社会经济与人口数据来源于佛山、东莞、狮山和松山湖的 2016 年统计年鉴, 土地利用数据主要包括广东省 2015 年土地利用的 Landsat 30 m 遥感影像数据、东莞市 2009 年第二次土地调查数据和佛山市域 2012 年用地现状图。

1.3 研究框架与方法

基于园镇融合的概念内涵, 首先分析产业园与镇域的空间结构、城镇化发展质量及人口与就业的匹配情况, 归纳狮山与松山湖园镇融合发展的模式。在此基础上, 总结推动珠江三角洲地区园镇融合发展的动力机制。

在狮山、松山湖园镇融合及其模式方面, 采取定量与定性相结合的方法。首先, 利用佛山与狮山、东莞与松山湖的土地利用现状数据, 分析土地利用空间格局以及园镇融合空间格局。使用 ArcGIS 10.1, 采用空间离散度、景观破碎度、平均最邻近距离和土地利用混合度的方法, 从空间分布、空间形态和功能关系 3 个方面, 分析不同土地利用类型(产业、居住和服务等用地)的空间特征和关系, 总结土地利用空间格局(表 1)。其中, 空间分布方面选取空间离散度指标来反映生产、生活、生态和服务用地分布的集聚和离散程度; 空间形态方面选取景观破碎度指标来反映不同类型土地利用的碎化程度; 功能关系方面选取平均最邻近距离、土地利用混合度两个指标来反映不同功能用地之间的空间距离与特定尺度下各类功能用地的混合程度[3]。采用职住比来反映人口与就业匹配程度[3,26]。然后, 将狮山和松山湖的各项社会经济指标数据, 分为经济与人口城镇化、城市建设与公共服务、科技创新活动、居民生活与社会保障以及资源环境与生态保护 5 个一级指标, 每个一级指标包含多个二级指标, 将各项数据标准化后, 利用层次分析法, 计算得到园镇融合城镇化发展质量的评分。最后, 采用定性方法, 分析案例的管理体制融合情况。

在园镇融合的动力机制方面, 采用定性方法, 梳理狮山和松山湖的发展脉络, 分析决定园镇融合发展的主导力量, 总结珠江三角洲园镇融合发展的治理动力。

2 狮山和松山湖的园镇融合及其模式

2.1 空间结构融合

2.1.1佛山与狮山、东莞与松山湖土地利用格局比较

与佛山平均水平相比, 狮山的建设用地空间格局总体上较为紧凑和规整(表 2 和 3)。在空间分布方面, 狮山建设用地的空间离散度为 400, 远低于佛山平均水平(1875), 狮山的建设用地分布更加集聚, 而佛山其他地区的建设用地分布较为分散。在空间形态方面, 狮山与佛山差异较小, 显示比较相似的特征, 其建设用地破碎度分别为 0.64 和 0.77,狮山的建设用地更加规整。在功能关系方面, 狮山与佛山差异明显, 狮山的工业用地与非工业建设用地的空间距离(56)远小于佛山平均水平(369)。

与东莞平均水平相比, 松山湖的建设用地空间格局总体上呈现更为紧凑和规整的状态(表 2 和 3)。在空间分布方面, 松山湖建设用地的空间离散度为 558, 低于东莞平均水平(764), 其建设用地空间分布更加集聚。在空间形态方面, 松山湖与东莞的建设用地破碎度分别为 0.12 和 0.94, 差异明显, 松山湖的建设用地更为规整, 而东莞呈现严重碎化的状况。在功能关系方面, 松山湖与东莞显示相似的特征, 两者的工业用地与非工业建设用地的平均最邻近距离差距较小。

2.1.2狮山与松山湖园镇融合空间格局

1)建设用地土地利用空间格局。狮山与松山湖的建设用地呈现不同的土地利用格局(表 3 和图 2)。在空间分布方面, 狮山的建设用地的空间离散度低于松山湖。狮山与松山湖用地的景观破碎度分别为 0.64 和 0.12, 差异明显, 松山湖的建设用地明显比狮山更加规整。在功能关系方面, 狮山的工业用地与非工业建设用地间的距离比松山湖更近, 狮山的土地利用混合度略高于松山湖。

2)各类功能用地的空间分布特征。狮山与松山湖各类功能用地呈现不同的空间分布特征。总体上, 狮山与松山湖的产业用地、生态用地的空间离散度较低, 分布较为集聚; 居住用地、生产生活服务用地空间离散度较高, 分布较为分散。狮山和松山湖产业用地的空间离散度分别为 971 和 1267, 狮山分布更加集聚。狮山居住用地分布为点状和团状, 而松山湖的居住组团规划分区明显, 居住用地之间的空间距离更大。在生产生活服务用地方面, 松山湖的空间离散度为 5074, 小于狮山。生态用地方面, 松山湖的空间离散度为 369, 分布更集中, 狮山的大量生态用地夹杂在村镇建设用地之间。

3)各类功能用地的空间形态特征。狮山与松山湖各类功能用地空间形态差异明显。狮山产业用地和居住用地的景观破碎度分别为 0.63 和 0.71, 远高于松山湖, 空间形态较为破碎。松山湖生产生活服务用地以及生态用地的景观破碎度分别为 0.18 和0.51, 空间形态更加规整。

4)各类功能用地的功能关系特征。狮山与松山湖各类功能用地呈现不同的功能关系。在产业与居住用地空间关系方面, 狮山和松山湖的平均最邻近距离分别为 111 和 337, 狮山的产业与居住用地联系更加紧密。在产业用地与生产生活服务用地关系方面, 二者差异不大。在居住与服务用地关系方面, 松山湖的平均最邻近距离为 114, 小于狮山, 用地联系更加紧密。狮山的各功能土地利用混合度为0.69, 略高于松山湖。其中, 狮山镇中部镇政府各社会管理处所在地的土地利用混合度高于其他地区, 松山湖西部科教研发区的土地利用混合度高于其他地区。

2.1.3人口与就业匹配

狮山、松山湖就业结构差异明显(表 4)。狮山就业人口为 41.2 万, 其中二、三产从业人员占比为98.27%, 高新企业从业人员占比为 35.51%。松山湖就业人口为 8.4 万, 均为二、三产业从业人员, 高新企业从业人口占比为 83.69%。松山湖三产从业人员比例与高新区企业就业人口比例高于狮山, 其就业人群与高新企业人才需求相关性更强。此外, 松山湖就业人口居住需求更强。我国城市职住比为 0.5～0.7[26], 松山湖职住比为 0.758, 高于大多数城市, 且远高于狮山的 0.611, 表征职住更加平衡, 空间融合更好。

2.2 城镇化发展质量

以佛山和东莞城镇化发展质量作为基准, 分析狮山和松山湖的园镇融合城镇化发展质量及其差异(表 5)。狮山和佛山的城镇化发展质量的综合评价指数分别为 87.79 和 81.74, 狮山的城镇化发展质量总体上高于佛山市域水平。狮山在科技创新活动、居民生活与社会保障、资源环境与生态保护 3 个维度的评价得分高于佛山平均水平; 在经济与人口城镇化、城市建设与公共服务维度两个维度低于佛山平均水平。松山湖和东莞城镇化发展质量的综合评价指数分别为 90.32 和 57.89, 松山湖的城镇化发展质量远高于东莞平均水平。松山湖在所有 5 个维度的评价得分均高于东莞平均水平。

松山湖和狮山的城镇化发展质量的综合评价得分分别为 93.86 和 65.60, 松山湖的城镇化发展质量总体上远高于狮山。松山湖在所有 5 个维度的评价得分均高于狮山。

说明: 计算二级指标得分时进行两两对比, 采用极值标准化法, 将指标实际值较大值所在地区的评价得分设为 100, 较小值与较大值比值的百分数作为另一地区的得分; 然后, 利用层次分析法计算一级指标(准则层)与二级指标(指标层)的权数, 二者相乘得到各项指标相对于城镇化发展质量(目标层)的权数; 最后, 将权重和标准化数据线性加权, 得到城镇化发展质量的分值。

2.3 管理体制融合

产业园区与镇域管理体制脱节, 容易使产业规划和土地利用在空间组织与空间联系之间产生矛盾[18,27]。行政条块不协调, 利益主体不一致, 使园区与地方政府之间产生摩擦, 园区管委会难以行使综合协调职能[27]。针对园镇分离的问题, 狮山与松山湖分别采取不同的方式改革管理体制(图3)。

狮山通过“两块牌子、一套班子”和“镇园一体、各司其职”的管理体制, 逐步明晰并整合政府事权, 确保“园镇合一”的实现。狮山 2005 年开始推动镇街整合, 由于佛山高新区核心园与狮山镇行政边界基本上重合, 园镇两个管理机构职能存在明显的重叠。为厘清管理体制和提升行政效率, 狮山在事权、土地及管理架构等方面进行改革。通过事权下放, 狮山可行使南海区部分行政审批和行政执法权, 享有部分市级经济管理权限, 并在全镇范围内实行总体管理的“政经分离”①《关于南海区简政强镇事权改革试点工作事权下放的通知》(南府〔2009〕295 号);, 具体表现为集体经济组织与行政管理组织分离, 集体经济职能与公共服务职能分离, 决定镇域总体发展的“决策型事务”部门与镇域“社会管理型事务”部门分离, 形成村党组织、村民委员会、村集体经济组织和村社区服务中心四大组织构成的基层治理体系。在管理架构方面, 狮山通过“条块”结合、以“条”为主的管理模式, 推动“村改居”落实②《南海区推进村改居工作实施方案》;。在行政管理、公共服务与集体经济活动逐步分离的基础上, 尝试引入集体经济现代企业管理机制。在土地管理方面, 狮山进行集体建设用地使用权流转改革, 并建立社区(村)–社会管理处–镇三级集体资产流转交易平台③《关于规范狮山镇农村集体建设用地使用权流转管理的通知》;。

基于总体社会经济和空间规划, 松山湖采取“区政合一”、园区实体化的管理体制④《东莞松山湖科技产业园总体规划》;, 其内涵是, 园区拥有实体行使行政管理权, 不再设置镇级政府, 园区管委会统一管理园区发展的各项事务。例如, 在社会经济事务管理方面, 市政府派驻机构与松山湖园区管委会合署办公, 承接东莞市政府下放的市级管理权限; 园区管委会负责规划、建设、税收、工商、人才引进、社会保障和海关等服务; 设立综合审批、综合服务和综合管理机构, 将有关政府职能集成, 高效地为企业和个人服务, 实现“松山湖事松山湖办”。在空间规划管理方面, 管委会是松山湖片区规划融合与规划统筹的责任主体, 领导周边各镇及部门进行规划融合工作, 保障松山湖片区空间与生态环境融合; 建立园区统筹组团发展机制, 拓展松山湖的园镇发展空间; 成立领导小组, 以联系会议的形式进行相关的制度安排⑤《东莞松山湖高新区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。。

园镇融合发展模式是应对“自下而上”的低水平城镇化发展、“半城半乡”的村镇混杂区及其各种问题以及新型城镇化的要求。狮山与松山湖管理体制的融合存在相似性。在空间管理方面, 狮山与松山湖均立足于产业园与镇域相结合的实体空间, 确保园镇融合管理的空间实现; 在事权管理方面, 狮山与松山湖均承接上级政府下放的管理权限。另一方面, 城镇化水平与产业基础条件不同, 使狮山与松山湖在管理体制融合方面有明显的差异性。在管理主体方面, 狮山由镇政府与产业园分别承担保障民生的“社会性”与促进发展“决策性”事务, 条块结合; 松山湖则以管委会为核心, 对区域内事务统一管理, 以块为主。在管理规划方面, 狮山通过逐步更新, 初步呈现核心节点带动组团发展的空间结构以及第二产业为主导的城镇化发展特征, 形成园镇合一的管理体制; 松山湖采用“自上而下”的总体社会经济与空间规划, 形成功能分区明显的组团空间结构特征以及第二、三产业主导的城镇化发展特征与“区政合一”的管理体制。简言之, 狮山和松山湖的园镇融合发展模式可分别总结为园镇合一逐步更新型和新区统筹规划型(表 6)。与狮山相比, 松山湖形成较高水平的“产城人融合”城市结构。

3 园镇融合的治理动力

园镇融合的动力机制表现为城镇化进程中, 内外部动力共同促进产业与镇域互动、园镇融合系统的良性发展。这一系统由制度、产业和城镇化要素组成。外部环境通过对系统施加影响, 形成园镇融合的外部动力。作为外部影响的承担者与内部动力的实施者, 地方政府自上而下地引导企业与个人, 推动园镇融合发展(图 4)。

园镇融合发展受到宏观外部动力驱动, 包括全球化影响下的产业重构、国家与区域政策的调整以及土地财政经济转型[28]。首先, 国内外竞争压力不断增强, 跨国公司与地方企业开始将制造业转移出珠江三角洲, 国际资本回流发达国家, 迫使珠江三角洲产业与空间转型升级[29–31]。其次, 中央、省级与市级政府先后出台多项城镇与产业发展政策, 加速产业转型升级, 为城镇空间治理与高新技术产业发展提供了政策保障。最后, 在新型城镇化背景下, 土地财政模式已无法支撑城镇经济与产业的良性发展。在这些外力驱动下, 产业园和村镇探寻自身新的发展模式。

松山湖管委会基于制度与产业要素地方化提升现代产业集群经济效率; 以新区总体规划为统筹, 形成功能分区组团发展的空间结构、高新技术导向的人口就业结构与“区政合一”的管理体制, 城镇化与园镇融合质量较高。首先, 在制度要素方面, 松山湖管委会推动政府、企业、村(居)民间相互联结、“区政合一”的深度融合, 将城市行政体制和管理体制运行于原有村镇空间。“自上而下”的土地与产业规划使松山湖形成分布集聚、形态规整的产业空间以及功能分区组团发展的镇域空间结构(表 6); 降低户籍制度门槛, 吸引优质劳动力入园居住和工作, 促进职住平衡。第二, 在产业要素方面, 管委会根植园区空间, 基于本地原有制造业, 构建技术密集型产业与服务业体系, 强化园区内城市职能和职住平衡。通过功能分区组团规划, 优化传统产业与先进制造业布局, 设立企业贷款风险资金池, 吸引具有创新能力的中小企业入驻园区⑥2016 松山湖(生态园)高新区年鉴;; 政府通过建设综合性医院、大学创新城以及现代服务业聚集区等一系列重大项目建设, 为园区提供优质服务配套与基础设施⑦2016 松山湖(生态园)高新区年鉴;; 基于总体规划, 建设农民与人才公寓, 保障从业人员居住需求, 兼顾产业园职住平衡(表6)。第三, 在城镇化发展方面, 松山湖承接新型城镇化和珠江三角洲全域规划, 引导人口、经济和产业空间合理分布⑧松山湖政府网站, http://ssl.dg.gov.cn/zjyq/yqgk/yqjj/index.html;。政府利用新区规划, 推行以生态为核心向外生长的城市开发模式, 提升城市生活品质⑨2016 松山湖(生态园)高新区年鉴;; 通过城市更新, 盘活存量土地, 提高功能空间土地利用混合度⑩2016 松山湖(生态园)高新区年鉴;; 推进农业转移人口市民化, 提升园区内劳动力比重⑪2016 松山湖(生态园)高新区年鉴;。

狮山镇政府以制度、产业与镇域空间重构, 转变村镇工业规模小的开发模式, 推动产业转型升级与城镇化发展, 相较于松山湖, 形成初步的园镇融合。首先, 在制度方面, 政府重构园镇治理模式与权力配置, 推动园镇融合。重构治理体制, 通过制度改革打破行政壁垒和市场分割, 通过“基层善治”重塑农村基层治理, 明晰集体资产的产权; 重构权利配置, 保留城乡体制差异, 同时促进城乡融合的制度创新, 整合产业园区与地方政府“两块牌子, 一套班子”的管理⑫中国新型城镇化模式的狮山样本研究: [专题四: 制度创新研究报告];。第二, 在产业要素方面, 整合零散开发的村镇产业用地, 推动传统制造业转型升级; 基于民营企业制造业基础, 村(居)民依靠产业转型, 扩大自身收益; 从注重优惠政策向发展产业集群转变, 形成核心产业组团带动节点产业集群的空间发展结构。第三, 在城镇化发展方面, 通过逐步更新, 重构城市功能与产业功能区。通过“三旧”改造, 逐步整合零散的城市与产业功能区土地, 形成以管委会驻地为核心, 村居为多组团节点的空间发展结构⑬中国新型城镇化模式的狮山样本研究:[专题一: 空间发展研究报告]。, 通过村民逐步就地市民化, 推动园镇空间整合, 村民借身份转换获益, 形成以二产就业人口主导的人口结构以及居住组团的空间结构。

地方政府应对宏观外力, 推动园镇系统的制度、产业与城镇化转型发展。制度改革是园镇融合的统筹力, 产业转型是园镇融合的发展力, 城镇化是园镇融合的支撑力。地方政府作为最重要的动力主体, 结合地理空间差异和变革园镇系统, 统筹园镇融合。其中, 地方政府主导下的制度改革是园镇融合发展的核心, 通过引导产业、居住和生态空间的调整与集聚, 因地制宜地塑造产业特色, 发挥产业基础优势; 通过产业要素升级调动地方企业活力, 通过现代化经营模式实现产业间链接式发展的关联化生产, 促进产业集群发展。新型城镇化发展是制度改革与产业升级的重要支撑, 土地是园镇融合制度改革与产业转型的载体与空间约束。地方政府一方面通过调整土地利用模式推动园镇融合发展, 另一方面, 分享产业用地集约发展的增益, 扩大财政收入。值得注意的是, 相同外力作用下, 狮山与松山湖的地方政府统筹和发展方向不同, 使园镇关系演变过程中由土地结构变化而产生的价值损失补偿路径存在差异[32]。狮山的园镇融合通过制度改革统筹行政与市场, 整合产业用地, 形成新的产业空间, 工业用地地租抬升, 在补偿劳动密集产业用地整合造成土地利用价值损失的基础上, 扩大政府财政收入, 为镇域“三旧”改造提供物质基础。松山湖则“区政合一”统筹发展, 构建现代服务业与产业集群, 形成较为合理的功能组团, 在一定程度上规避园镇冲突造成的土地价值损失。

4 结论

园镇融合是村镇尺度上产城融合的一种形态, 是新型城镇化战略在村镇发展中的地方实践, 其内涵包括 3 个方面。1)园镇体制整合。园区与镇域管理体制融合, 提升行政效率, 保障产业、人口与空间发展的一致性与有效性。2)空间与功能融合。园区与村镇土地利用集约高效, 用地规整; 人口与就业相匹配, 职住平衡; 产业与城市服务基础设施融合, 各类功能区混合布局且尺度适宜。3)城镇化良性发展。协调优化土地、人口市民化与产业发展, 生态环境友好, 最终形成高质量的园镇融合。

狮山与松山湖的园镇融合发展模式不同。狮山采取园镇合一、逐步更新的发展模式。在空间结构方面, 狮山呈现核心带动组团发展的空间结构。与佛山相比, 狮山产业与生态用地较为集聚, 城镇化发展质量较高。与松山湖相比, 狮山存在功能用地较为分散、空间形态破碎、工业区与村镇混杂的特征, 且城镇化发展质量较低。在管理体制方面, 狮山形成“两块牌子, 一套班子”与“镇园一体, 各司其职”的管理体制。松山湖采取新区统筹规划引导的发展模式, 在空间结构方面, 采用功能分区组团发展, 各类功能用地形态规整, 分布临近, 空间离散度低; 在城镇化发展质量方面, 松山湖城镇化发展质量更高; 在管理体制方面, 松山湖形成“区政合一”的管理体制。

园镇系统在外部和内部动力的共同作用下融合发展。全球化、土地财政和国家区域政策调整是园镇融合发展的主要外部动力, 地方政府作为最主要的外部动力承担者与内部动力实施者, 协调企业与村(居)民, 主导园镇发展。不完全竞争与外部负效应的存在导致的市场失灵, 是政府作为外部动力承担者介入城镇经济活动的前提。狮山和松山湖政府通过产业园与镇域制度融合制定发展规划, 为产业园与镇域提供公共产品。作为内部动力的实施者, 地方政府从“全能政府”向“有限政府”转变, 与市场相结合, 构建园镇产业链体系, 实现区域整体性治理[33]。制度、产业与城镇化要素分别作为统筹力、发展力与支撑力, 共同构成系统内部动力推动园镇融合。由于产业、空间与治理模式不同, 狮山与松山湖的园镇融合治理动力存在差异。狮山政府在镇域尺度重构制度、产业与城镇化要素, 逐步融合, 改变村镇与产业混杂发展的空间结构, 为新产业集群与城市功能区发展提供空间, 促进园镇融合。松山湖利用制度与产业集群的地方化, 通过新区统一规划与政府的“内提外引”策略, 利用重大项目, 建设产业与城市配套设施, 保障园区城市职能, 促进园镇融合发展。狮山和松山湖园镇融合发展, 转变了珠江三角洲村镇原有城乡混合、粗放型的发展模式, 推动“产–城–人”相协调的城乡融合发展, 可为我国较发达地区村镇新型城镇化提供借鉴。

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Integration of Towns and Industrial Zones in Pearl River Delta:A Case Study of Shishan and Songshanhu

1. School of Urban Planning and Design, Peking University Shenzhen Graduate School, Shenzhen 518055; 2. School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan 430072; 3. Hainan Development Holdings Co. Ltd., Haikou 570000; † Corresponding author, E-mail: gongyue@pkusz.edu.cn

Abstract Shishan in the city of Foshan and Songshanhu in the city of Dongguan in the Pearl River Delta are typical examples of integration of towns and industrial zones and dynamic mechanism of urbanization. Based on land use data of 2015 in Guangdong Province and the socioeconomic data of 2016 in two cities, the study examines the attributes, patterns, and mechanisms of the integration from the perspective of governance and has four findings. 1) Integration of industrial zones and towns is a form of urban-industrial integration at the scale of villages and towns, and its connotation includes institutional integration, spatial and functional integration, and urbanization. 2) Shishan adopts a gradual renewal of the integration of industrial zones and towns, and forms a spatial structure of the core that drives the development of the periphery. Songshanhu adopts the development model of planning the entire zone and town to form multiple functions of subzones. 3) The zone-town system is affected by internal and external forces. The external forces include globalization, land finance, and national and regional policy adjustment. As coordinating force, development force, and supporting force,the three pivotal elements of institution, industry, and urbanization function promote the integration. 4) As the key actor of the main external power, local governments lead the development of integration. Shishan restructs the system, industry and urbanization at the town scale, and gradually integrates them; Songshanhu deploys the localization of institution and industries to promote the integration. As a result, both Shishan and Songshanhu have transformed the previous development model of villages and towns in the Pearl River Delta, and promots the integration of towns and development zones.

Key words integration of towns and industrial zones; land use; new-type urbanization; Pearl River Delta