随着城镇化进程的快速推进, 村庄建设成绩斐然, 但不同村庄发展路径的异质性也日益显著, 以往大而全、较为粗放和模式化的村庄规划难以匹配村庄间迥异的现实基础和发展状况, 也难以满足其差异化的发展诉求。为避免“千村一面”, 同时又能兼顾规划管理实践的可操作性, 合理地划分村庄类型并开展村庄分类引导成为乡村振兴战略有效落地的重要工作。《国家乡村振兴战略规划(2018—2022年)》(简称《规划》)中明确提出将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类 4个类型, 以便指导各地的乡村工作。
伴随着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”的形成, 国土空间规划及用途管制成为实现国土空间治理体系和治理能力现代化的基础性工具。国土空间用途管制的关键在于管控项目是否“落地”实施[1], 需将空间要素作为“国家意志”的体现, 自上而下地纵向有效传导, 通过上对下的管控、下对上的落实, 体现上位规划引导的“整体性”与地方规划实践的“局部性”相辅相成[2]。市县空间规划以结构引导、底线管控为编制重点, 乡镇空间规划参与基层社会治理[3], 村庄规划则直接承担乡村地区国土空间的开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及各项建设活动的空间落实等任务。在这一传导过程中, 村庄分类的首要目的是满足村庄布局规划以及村庄规划的编制管理需求, 有效地衔接市县、乡镇级国土空间总体规划与各专项规划, 辅助上位国土空间规划在村级层面落地, 特别是规划管控底线的传导落实。因此,如何衔接底线管控等上位要求, 指导制定面向乡村地区的实施性规划, 促进空间落地、规划落实、项目落子, 是各地在具体实践中落实《规划》村庄分类应当关注的重点。
1 村庄分类的相关研究与实践进展
针对村庄分类这一议题, 目前均已开展大量研究和实践工作, 大致以《规划》的提出为界, 可分为两个阶段。《规划》发布以前, 一方面, 随着新农村建设、新型城镇化和美丽乡村建设等目标先后提出, 村庄发展主要围绕促进农村经济展开, 因而村庄划分更多地体现农村经济发展水平的地区差异, 村庄分类结果主要服务于优化乡村空间布局、引导差异化的经济发展方向[4–6]。起初多基于单要素, 从经济发展水平和主导产业等角度进行类型划分[7–10]。随着对村庄的复杂性形成普遍共识, 研究者开始结合多元要素构建基础指标体系, 选取区位条件、村庄规模和经济状况等因子, 通过评价, 将村庄分为中心村、保留村和撤并村等[11–12]。
《规划》发布以来, 为分类地推进乡村振兴, 不搞一刀切, 集聚提升、城郊融合、特色保护和搬迁撤并四大村庄分类成为共识。在实践中, 从地方政府自然资源部门或发展改革部门发布的村庄分类标准来看, 各省市自治区均直接采用《规划》规定的四大分类, 或在此基础上根据地方情况略微调整(表1)。其中, 北京和天津等 11个省市基本上沿用四大分类; 吉林和辽宁等 8个省市专门针对暂时看不准、发展不明确的村庄, 增设暂不分类/其他类;位于国家边境的黑龙江、广西和云南等省份, 在四类基础上增设固边兴边类村庄, 作为实施安边、固边和兴边政策的载体, 重点改造提升村庄沿边基础设施、保障国土安全和促进边境贸易发展; 新型城镇化发展相对缓慢的河北、河南、海南、青海和宁夏等省份, 在四类基础上增设整治改善类, 重点针对现状规模较小和建设需求不大的村庄, 统筹安排节约集约用地、村庄危房改造、人居环境整治和村庄设施提升等工作, 以改善村庄环境和生产、生活条件为首要目的。
表1 31个省市自治区村庄分类要求
Table 1 Requirements for village classification in 31 provinces, municipalities and autonomous regions
说明: 上海、山西和西藏未单独发布明确分类要求。
村庄分类方式 涉及省市自治区集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类 北京、天津、内蒙古、湖北、广东、江西、重庆、四川、陕西、甘肃和新疆等集聚提升类、特色保护类、城郊融合类、搬迁撤并类、暂不分类/其他类 吉林、辽宁、贵州、福建、江苏、安徽、山东和湖南等城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类、守边固边类/边境 黑龙江、广西和云南等巩固类/固边兴边类城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类、保留改善类/整治 浙江、河北、河南、海南、青海和宁夏等提升类/稳定发展类
与此同时, 学界对村庄分类方法开展广泛的探讨, 主要包括 3种方式: 一是定性筛选[13–14], 建立村庄分类模型, 设置不同类型村庄筛选条件, 过滤式地逐步划分符合条件的村庄类型; 二是基于村庄发展潜力评价, 叠加部分空间要素信息进行类型划分[15–17], 首先通过自然生态、区位交通、村庄规模和经济状况等指标对村庄发展潜力进行判定, 一般将潜力值高的村庄划为城郊融合类或集聚提升类,潜力值低的划为搬迁撤并类, 对评价结果中对接开发边界和空间区位的部分空间要素信息进行修正;三是先分区后分类, 以相对稳定的大格局指导村庄分类, 主要基于 3种思考角度, 对地域进行主导功能分区, 进而确定不同分区内的村庄类型[18], 或通过“三生”(生产、生活和生态)空间演化模拟确定未来发展格局, 叠加空间要素信息, 逐步筛选村庄类型[19], 或在三区三线① 指生态、农业、城镇3类功能空间以及分别对应划定的生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界3条控制线。基础条件上进行村庄潜力评价, 将村庄自身发展条件与部分外部管控要求结合起来加以考量[20]。与既往研究相比, 这一阶段的村庄分类方法研究呈现标准化、系统化和实践导向的趋势。通过定量研究, 使分类标准更加统一, 分类结果更加可视化。同时, 不局限于经济要素, 系统地考虑乡村发展涉及的社会、空间和人文等多元要素, 对村庄分类及其发展路径进行科学研判和引导。此外, 部分空间要素信息作为重要参考依据叠加至分类过程中, 以便使村庄分类能更好地服务于相关规划的编制和实施。
总体来看, 当前学界对村庄分类研究的目的具有一定程度的共识, 即建立村庄发展与政策落地之间的有效连接, 尤其是服务于乡村振兴战略以及国土空间体系改革。但是, 从实践管理需求来看, 现有的村庄分类方法仍然存在一定的现实问题。例如先分区后分类的研究方法中, 规划分区与国土空间规划分区缺乏有效的衔接, 难以紧密对接市县规划,且分区所代表的主导功能过于宽泛, 对微观尺度的村庄分类指导性不强; 村庄潜力评价仅考虑部分空间要素信息, 未充分衔接规划用途管制要求和空间管控需求, 对国土空间规划的上传下达和编制管理的支持不够; 此外, 对地方发展意愿的考量往往停留在管理部门层面, 对自下而上的村民主体诉求考虑不足。
要解决这些实践中的问题, 首先要明确村庄分类研究的两个关键科学问题。一是制定村庄分类的依据是基于现状还是未来发展[21]。村庄分类是市县级国土空间规划村庄布局专项规划的核心内容之一, 也是后续分配空间资源、配置公共服务、引导资金投入等规划建设行为的重要依据。因此, 在确定村庄分类依据时, 不能只看现状特征或仅考虑发展目标, 而应二者兼顾, 充分考虑村庄的区位条件、资源禀赋、产业特色和上位规划等因素。二是村庄分类如何协调国土空间用途管制的国家意志与地方发展诉求及利益主体意愿之间的关系。村庄分类是编制村庄规划、建立乡村地区用途管制制度的基础, 编制实用、管用、好用的村庄规划的基本前提是必须充分地了解上位规划要求和现实需求。因此, 在村庄分类中首先要考虑五级国土空间规划自上而下逐级传导的约束性条款, 确保国家粮食安全、生态安全和文化安全。在此基础上, 协调多元主体利益诉求, 使得村庄分类能更贴近实际需求。
本文围绕村庄分类的两个科学问题, 重点探讨如何分步对接上位空间管控与用途管制要求。在此基础上, 结合村庄发展潜力评价以及多轮上下联动的工作组织方式, 形成兼顾实际管控需求和村民发展诉求的村庄类型谱系与分类路径。
2 面向空间管控需求的村庄分类方法
2.1 村庄分类思路
为保障国土空间用途管制制度在乡村地区这一微观尺度上的落实, 构建“三生”融合的国土空间开发保护格局, 尊重地方发展与村民主体的合理诉求,同时反映村庄发展的时空特征与科学规律, 挖掘村庄本体的比较优势与发展潜力, 本文借鉴周游等[21]和荣玥芳等[22]的研究方法, 采用“定性研判+定量评价”、“现状分析+潜力评估”、“上位管控传导+主体诉求融合”相结合的“串联式”村庄分类总体思路(图1), 以行政村为单元, 对村庄各类要素进行综合分析, 在《规划》提出的四大村庄分类基础之上,结合具体管控要求进行细化, 构建相对科学和客观的村庄分类谱系。
图1 村庄分类实现路径
Fig.1 Village classification and implementation path
2.1.1 管控先行, 落实规划上下传导
近年来, 随着《规划》的发布与实践工作的推进, 上位规划尤其是刚性管控要求在村庄分类方法中的重要性显著提升。目前, 与村庄分类联系最为紧密的是国土空间总体规划的管控要求。尽管五级国土空间总体规划尚未完成, 但双评价和三线划定等工作模块已形成阶段性成果。因此, 在村庄分类工作流程中, 首先考虑空间管控因素, 从历史文化、生态和安全视角, 充分衔接双评价和各类管控线的划定成果, 同时对接地方发展的近期项目, 率先筛选出特色保护类村庄和生存恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发以及重大、重点项目实施等条件下亟待搬迁撤并的村庄。
依据各级各类管理名录遴选特色保护类村庄,并根据管理要求区分子类, 如历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨以及特色景观旅游名村等。拆迁撤并类村庄的确定主要涉及生态保护红线、自然保护地、蓄滞洪区、重要河流及自然保护区管控区等生态管控因素以及地面沉降、地震断裂带和蓄滞洪区等安全管控因素。将相关管理文件中明确规定必须搬迁的村庄列入拆迁撤并类, 对其余涉及区域内的村庄, 结合村庄发展潜力评价和村民发展诉求进行反复论证。对于管控需求交叉的情况, 则根据管控条件的优先级进行一事一议。此外, 为保障重大、重点项目的实施, 涉及重大项目建设占用和纳入特色小城镇建设等发展引导因素的村庄也列入搬迁撤并类。根据项目资金落实与村民意愿的具体情况, 将上述搬迁撤并类村庄进一步分为近期和远期搬迁撤并亚类。
2.1.2 内外有别, 引导未来空间治理
基于用途管制的要求, 区分城镇开发边界内外的差异化发展。作为促进城乡空间协调发展的空间治理工具, 城镇开发边界的内外分别对应一系列复杂、综合的城市和乡村空间政策[23], 对应不同的管制要求和发展路径。城镇开发边界内部集中进行城镇开发建设, 完善城镇功能, 因此, 针对未来以就地城镇化为主导方向的边界内村庄, 可直接划定为城郊融合类村, 统一纳入城镇规划建设。城镇开发边界内可进一步细分为集中建设区、弹性发展区和特别用途区。其中, 集中建设区和弹性发展区内部涉及村庄建设, 二者对所处其中的村庄有不同的管控要求: 位于集中建设区的城中村、园中村近期实施城镇化管理, 不再编制村庄规划; 位于弹性发展区内的村庄, 随城镇发展, 适时统一进行开发建设或提升改造, 需依据城镇化条件采取弹性引导。因此, 针对城郊融合类村庄, 依据开发边界内部的细分管控要求, 进一步划分为集中建设区覆盖型和弹性发展区覆盖型两个亚类。对集中建设区覆盖亚类村庄, 采取纳入城市更新全盘考虑, 实施统一规划建设。对弹性发展区覆盖亚类村庄, 采取近远期分阶段管控, 近期严控新增建设用地指标, 重点进行人居环境整治提升, 远期统一进行开发建设或提升改造。
针对开发边界外的村庄, 作为集聚提升类, 结合镇村体系中对中心村和一般村的设定, 初步将其划分为中心集聚和改善提升两个亚类, 并根据发展潜力评估结果做进一步的校核。对中心集聚亚类村庄, 除全面地提升设施水平和环境条件之外, 优先安排一、二、三产融合的项目用地。对改善提升亚类村庄, 则以现状保留为主, 严控新增建设用地指标。
2.1.3 定量评价, 体现发展潜力差异
根据村庄分类、因类施策的国家战略要求和地方工作需求, 构建村庄发展潜力评价指标体系, 对全域范围内村庄的现实基础和发展情况进行综合客观的研判, 评价结果主要用于筛选发展基础较好、潜力较大的集聚提升类村庄。作为乡村振兴中能聚力发展的村庄以及发展条件特别恶劣、人口流失特别严重的村庄, 在资金可保障和农民有意愿的前提下, 逐步引导村民有序退出。通过差异化的引导措施, 加快乡村振兴战略落地实施。
对既往村庄发展潜力评价指标体系[21,24–26]进行优化。一是在发展基础评价的维度, 对既往研究的评价要素及因子进行整合调整, 选取适合平原地区的区位、人口、经济、设施和特色五大类要素。二是补充村庄发展潜力空间评价维度, 选取人均宅基地、低效空间、可扩展空间和土地流转率等因子,主要反映存量挖潜和发展规模化集体经济的可能性, 衡量长远视角下村庄未来整体发展潜力, 使得评价体系得以兼顾静态基础条件与动态拓展潜能。这部分评价因子要求在“三调”(第三次全国国土调查)的基础上, 对村庄用地现状进行精准的调查。三是优化部分评价因子, 如人口要素除计算总人口规模外, 增设与村庄吸引力密切相关的就业人口和流出人口等条件, 经济发展除人均收入外, 增设与村庄产业发展相关的村镇企业和特色经济情况等, 使评价指标能够全面客观地反映村庄的真实特征。在区位要素中, 除考虑道路交通相关的因子外, 还将村庄与城区、镇区或产业园区的距离作为评价因子, 此类目的地与村民就业密切相关。然后, 通过专家咨询打分法确定评价因子权重, 并借助自然断点法, 将总分值进行分级(表2)。
表2 村庄发展潜力评价指标体系
Table 2 Evaluation index system of village development potential
评价维度 评价要素 要素权重 评价因子 因子权重到城区、镇区或园区距离 0.08区位 0.22到高速出入口距离 0.09到省道距离 0.06常住人口总数 0.11就业人口占比 0.03人口 0.24外出人口占比 0.03老龄化人口占比 0.07人均收入 0.05发展基础人均耕地面积 0.05经济 0.20村庄企业就业人数 0.05特色经济收入 0.05公共服务设施 0.14设施 0.20市政公用设施 0.05道路硬化率 0.01历史价值 0.05特色 0.14风貌特色 0.05人均宅基地面积 0.16村内低效空间 0.30发展潜力空间 0.50可扩展空间 0.38土地流转率 0.16
由于空间管控约束对特色保护类、城郊融合类和部分拆迁撤并类村庄具有明确的限定, 因此本研究将发展潜力评价结果的应用范围限定在分类标准相对模糊的集聚提升类村庄和“人口流失特别严重”的其他搬迁拆并类村庄, 分别对应潜力值“高”/“较高”和潜力值“低”的村庄。在镇村体系对中心村的界定基础上, 叠加潜力值“高”/“较高”, 将二者的交集作为中心集聚亚类, 剩余村庄与潜力值“中”的村庄一起作为改善提升亚类。潜力值“低”的村庄,通过村民意愿反馈, 校核是否存在人口流失严重、农村经济发展严重萎缩的缓慢消亡趋势, 经过反复论证后再决定是否进行村庄搬迁撤并, 并作为远期搬迁亚类。
2.1.4 多轮联动, 反映主体发展诉求
在大力推进乡村建设行动中, 充分征求民意、广泛汇聚民智、尊重农民的知情权和参与权, 是让农民在推进农业现代化中有获得感、在推进乡村振兴中有幸福感的重要途径。因此, 村庄分类实践中应充分开展与村民这一乡村主体的循环反馈, 通过几上几下的多轮联动工作方法, 增强不同层级主体之间的有效沟通。一方面, 充分了解村民对村庄未来发展方向的诉求; 另一方面, 更是在交流过程中统一思想, 打破对过去大拆大建、集中“上楼”的路径依赖, 并对下一步管控策略的操作执行进行说明引导, 从而推进国土空间开发保护战略在基层层面的有效落实。
作为村庄规划编制的基础, 村庄分类直接关系村民的根本利益, 传统的公众参与方式主要停留在前期踏勘阶段, 在村庄分类实践中应强调村民参与的深度、广度和高度, 严禁违背村民意愿的强行撤并。因此, 在上述空间管控需求衔接和村庄发展潜力评价结果的基础上, 充分尊重村民意志, 从不同维度和不同阶段收集不同角色村民的意见, 广泛听取乡镇、村委会和村民等多元利益主体的意愿, 邀请专家学者和村民共同探讨分类方案, 并鼓励村民全过程参与资料收集、现状梳理、村庄潜力研判、初步分类和分类成果反馈等活动, 通过全流程多层级的反馈沟通与多轮修改, 形成自下而上与自上而下相结合的各界对村庄分类方案的共识。
2.2 天津市武清区村庄分类案例
基于上述村庄分类方法, 以天津市武清区为例开展实证研究。研究数据包括武清区村庄社会经济相关数据, 来源于 2019年村庄调查和统计部门数据; 土地利用数据、生态保护红线和城镇开发边界等各类管控数据, 来自地方自然资源部门数据库。
2.2.1 武清区乡村地区基本概况
武清区位于天津市西北部的京津交界处, 地处京津发展主轴, 距离北京中心城区 65 km, 天津中心城区 15 km。2019年全域共有 622个行政村。十余年前, 武清乡村地区经历了政府推动的快速城镇化, 因示范镇建设、撤村并居和棚户区改造等项目,对部分村庄进行了拆迁安置。近年来, 武清区处于城镇化的中期阶段, 村庄规模较为稳定, 但农村人口总量逐步减少, 并呈波动式变化, 人口老龄化现象显现。目前, 武清区常住人口为 115 万, 城镇化率约为 62%, 远低于天津市平均水平。农村户籍人口 61.2 万, 65 岁及以上人口占 12.8%左右, 农民就业以本地务农和工厂打工为主。
新中国成立以来, 武清因农业而兴, 有津沽粮仓和京津鲜菜篮之称。目前, 第一产业仍是武清乡村地区的主导产业, 以粮食、蔬菜和牛奶为主要农产品, 规模和产量位居天津各区之首。2019年, 全区农业总产值为 85.6 亿元, 并初步形成农产品加工交易产业链。武清辖区内有 11 条河流纵横交错, 其中京杭大运河穿城而过, 在乡村地区保留了一定数量的历史文化资源, 但总体上乡村环境风貌有待提升, 公共服务设施方面存在较大的城乡差距。
2.2.2 分步衔接各类规划管控要求
首先, 根据各类管理名录及备选目录, 识别 15个特色保护类村庄, 包括筐儿港、东西仓、南仓、土城和孝力等村。这些村庄主要沿北运河一线分布, 是京杭大运河文化的重要载体。对此类村庄而言, 重点是落实相关保护规划, 管控其遗产和风貌,保护历史文化遗产的真实性和完整性, 避免对传统格局和历史风貌的建设性破坏, 开展遗产的保护性利用和村庄整体风貌的建设引导, 要求将核心保护范围、建设控制地带等纳入村庄规划。此外, 在保护的基础上提出适度发展的策略, 一方面完善基础设施和人居环境, 提高村民生活水平, 另一方面适当安排新增建设用地, 鼓励发展乡村旅游和相关特色产业。
然后, 根据武清辖区内涉及的有关生态控制线(区)的划定结果(包括生态保护红线、天津市永久性保护生态区域、西北防风阻沙带和自然保护地核心保护区等), 识别位于管控范围内的村庄。根据“双评价”(资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价)成果中的地面沉降、地震断裂带和蓄滞洪区等单项要素分析结果, 识别其影响范围内的村庄。根据上述生态控制线(区)的最新管理规则(如《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》和《天津市永久性保护生态区域管理规定》等), 对这些村庄进行搬迁必要性研判。值得注意的是, 由于大运河国家文化公园建设的要求, 还需对大运河天津段武清辖区内核心监控区的村庄进行识别。综合上述管控要求, 除大黄堡自然保护地核心区管控要求位于核心区的村庄须搬迁外, 其他生态及安全管控要求并未明确规定村庄必须搬迁。结合当前重大项目推进状况, 将东丝窝、四高庄、务滋店和西丝窝等 4个村庄列入远期搬迁撤并亚类,将大良镇的 6个村庄直接列入近期搬迁撤并亚类。
第三, 结合武清区城镇开发边界划定的阶段性结果, 识别出位于城镇开发边界内的 74个城郊融合型村庄。其中, 集中建设区覆盖亚类的村庄有 45个, 弹性发展区覆盖亚类的村庄有 29个。位于城镇开发边界外的 523个村庄, 初步将其列入集聚提升类, 根据村庄发展综合潜力评价结果, 进行进一步的校核和细分。
2.2.3 开展村庄发展综合潜力评价
根据本研究构建的村庄发展潜力评价指标体系, 对各项因子的指标进行赋值和标准化处理, 使指标值在 0~1 之间, 最优值为 1, 最劣值为 0。通过各评价要素的因子指数累计求和, 得到村庄发展潜力综合指数, 运用自然断点法, 将村庄发展潜力划定为 4 类(图2)。其中, 综合指数<0.35 为低发展潜力, 有 26个村庄; 0.35≤综合指数<0.45 为中发展潜力, 有 105个村庄; 0.45≤综合指数<0.55 为较高发展潜力, 有 369个村庄; 综合指数≥0.55 为高发展潜力, 有 122个村庄。
图2 武清村庄发展潜力评价
Fig.2 Comprehensive evaluation of village development potential in Wuqing
总体来看, 武清区大部分村庄具有较大的发展潜力, 并且在各个乡镇的分布较为均匀, 与武清区的平原地貌特征有一定的关联。同时, 武清区在各乡镇都分布一定规模的工业园区, 55%以上的村庄在 4 km半径内能到达最近的工业园区, 对于村民就业具有显著的优势。此外, 武清辖区内交通路网便利, 村庄距离高速路口的平均距离在 8 km 以内,87%的村庄距主要道路在 2 km 以内, 为未来村庄发展提供了基础支撑。
2.2.4 结合主体意愿确定分类名录
在村庄发展潜力评价的初步结果基础上, 结合镇村访谈、座谈等主体意愿调查结果, 对低、高发展潜力的村庄做进一步的分析。
低发展潜力的村庄主要围绕武清中心城区环状分布, 其中河西务、大良及王庆坨等镇分布较多。经过对上述村庄近年来人口变化趋势的分析, 同时与镇政府、村委会和村民等多利益主体开展多次商讨, 在资金可保障以及农民有意愿的前提下, 将崔黄口的两个村庄纳入远期搬迁撤并类。结合规划管控要求的分析结果, 确定搬迁撤并类村庄共计 12个, 其中近期和远期各 6个。对于搬迁撤并类的村庄, 针对所在区位的差异, 提出差异化的发展策略。对位于自然保护地和北运河影响范围的村庄, 采取“人走复绿”、土地综合整治的方式, 对其他区域的村庄采用“人走村留”以及发展乡村民宿和农产品加工等新业态的路径。
对于高发展潜力的村庄, 我们在叠加镇村体系的中心村名录之后, 发现有 3个村庄在名录中, 但属于较高发展潜力。经过与镇村主体的商讨, 将其加入中心集聚亚类, 使得这一亚类的村庄数量达到37个。此类村庄具有一定的人口规模以及设施服务基础, 将承担周边一定区域内村庄的基本公共服务职能, 因此在后续的村庄规划中, 将结合全域土地综合整治, 在不突破上位规划的前提下, 给予村庄产业发展的政策支持和建设用地指标支持, 以便全面提升基础设施及公共服务设施水平, 改善生产、生活和生态环境, 增强人口集聚能力。其余村庄均为改善提升亚类, 以满足村民基本生活和农业生产需求为目标, 重点开展人居环境综合整治。
综合规划管控、潜力评价和主体意愿调查等工作流程, 得到武清区村庄分类结果(图3), 分为 15个特色保护类, 12个搬迁撤并类(6个近期和 6个远期), 74个城郊融合类以及 521个集聚提升类(484个改善提升亚类和 37个中心集聚亚类)。
图3 武清村庄分类方案
Fig.3 Village classification scheme in Wuqing
3 结论与讨论
为加快推进乡村振兴国家战略的实施以及国土空间规划改革在村庄层面的落实, 本研究以武清区为例, 开展“串联式”村庄分类方法的实践探索, 以落实空间管控需求为目标, 运用定性研判与定量评价相结合的工作方法, 充分考虑村庄发展基础与未来潜力, 在方案编制过程中与镇村主体积极互动、多轮联动, 建构了面向空间管控实际需求的村庄类型谱系与分类方法, 同时也形成不同利益主体对村庄分类方案的共识。分类结果与武清乡村地区的现实情况及发展方向较为契合, 具有较高的接受度,同时对村庄布局规划、涉农资金与项目分配、村庄产业发展指引以及村庄建设活动等都有一定的引导作用。
与前人的研究相比, 本研究以主流的《规划》四大分类为基础, 对如何在村庄分类流程中落实国土空间规划的“三线”管控要求进行完善和细化, 一方面引入永久性生态保护区域等地方特有的生态管控区划, 另一方面结合集中建设区和弹性发展区的划定, 对城镇开发边界内的村庄分类进行细分, 并提出对应的规划管理策略。此外, 本研究建立的村庄发展潜力评价指标体系对北方平原地区较为适用, 其他区域可以因地制宜地补充地形地貌等方面的因子。
村庄分类仅仅是后续村庄规划编制与实施管理等各项工作的前期研究。在此基础上, 应进一步探索不同类型村庄的建设用地流量管理机制、存量土地盘活方式、产业融合发展模式及人居环境建设标准等核心问题, 从而在实施层面推进广大乡村地区实现差异化的全面振兴。此外, 我们在武清村庄分类实践中也发现, 无论是各级各类管控要求, 还是村庄综合潜力评价的理想结果, 都与村民发展诉求之间存在一定的现实差距。乡村工作的“草根”特性决定了, 在上下联动的过程中, 常常充斥着大量的博弈与权衡。规划方案共识的形成往往是科学性、政策性与实操性在一定程度上的平衡。这一过程对规划设计人员提出了技术理论和方法层面之外的要求。乡村规划师制度将是应对这一要求的重要解决路径, 通过发挥其专业技术和沟通纽带的双重职能,实现各级政府和多元主体在乡村地区的共同治理。
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